电信普遍服务的分析与研究.docx

第PAGE\*Arabic\*MERGEFORMAT40页共NUMPAGES\*MERGEFORMAT40页电信普遍服务的分析与研究1907年，时任美国att总裁的西尔多·维尔（theodorevail）首次提出“普遍服务”（universalservice）的概念，但其本来意思却与今天的大不相同。今天的普遍服务，虽然在不同国家、不同产业有不同的要求，但总的来说是要求在相关产业，对所有的居民、以支付得起的（affordable）价格、提供有质量保证的服务。例如，1999年的《万国邮政公约》第一条规定：“各成员国应使所有使用者（客户）都能享受普遍的邮政服务，即以合理的价格在领土的每一个角落提供经常、优质的基本邮政业务”；国际经济合作与发展组织（oecd）对电信普遍服务定义为“任何人在任何地点都能以支付得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁”。除了邮政和电信产业以外，绝大多数国家的管制机构还都对电力、交通运输、自来水等其它基础设施产业的运营商提出了普遍服务的要求。几十年来，普遍服务措施的实行有力地促进了人类文明的普及，推动了落后地区的发展，也为低收入人群摆脱贫困产生了巨大的积极作用。美国和欧洲都通过立法对电信普遍服务的相关问题做出规定。他们的法规和实践为我们提供了重要的立法和实施参考；同时，我们也应当清醒地看到发达国家实践中存在的问题。一、“普遍服务”概念的由来“普遍服务”这一概念的产生与发展，与美国贝尔系统（以及后来的att）的发展是分不开的。1876年，贝尔（a·g·bell）获得电话专利后，便围绕着这项专利建立了一个庞大的企业集团。这其中包括：通信设备制造商西方电气、全国性的美国贝尔或是贝尔电话公司、提供市内电话的地方电话公司、以及长途电话公司att，这些企业合称为贝尔系统（bellsystem）。贝尔系统的动机非常明显——利用专利这一进入壁垒，彻底垄断相关产业。从1876年到1893年这17年间，因为专利权的限制，美国电话市场几乎没有给其他电话公司留下任何的生存空间，贝尔系统自己就是美国的整个电信系统。但是，1893年贝尔的电话专利到期之后，压抑了很久的需求和竞争一下子释放出来。虽然贝尔拥有所有的长途电话网络，而且是全美国惟一的电话制造商，电话这个市场的巨大吸引力还是使得众多企业跃跃欲试。为了打压其他电话公司（众多的独立电话公司），贝尔系统实行的策略是：努力兼并独立电话公司、拒绝向其他电话公司出售电信设备、拒绝任何非贝尔的设备连接到其网络上。这种滥用市场势力的行为导致独立电话公司求助于各州的司法当局，要求当局保护它们免受att的挤压。在当时，各个电话公司之间竞争激烈，但各网络之间相互独立，不能做到相互连接。如果是不同电话公司的用户，即使是居住在同一个城市也无法相互通话。无论是电话公司，还是大多数管制机构成员，他们都认为完全的互联互通要求在每一个片区只能有一套电话系统进行专营。时任贝尔总裁的维尔意识到管制具有两项功能：保护公共利益和保护运营商的利益。如果把电信产业纳入管制，att可以限制其他企业与之竞争，在其服务领域获得排他性专营权，对一些领域（尤其是长途电话网络）实施突出的支配权。所以，从1907年起，维尔提出：应当有“一个政策、一套体系、普遍服务。独立电话公司的任何组合都不能为公众提供贝尔所能提供的服务。”维尔的目的主要有两点：一是集中控制。他提出：“广泛的相互交流要求集中控制和协调。应当由一家公司来提供（或控制）服务”。二是用管制替代竞争。维尔清楚地表示，他愿意用接受政府对资费和服务的管制换取独家垄断（muller，1997）。这一策略的直接结果是1913年的“金伯利承诺”（kingsburycommitment）。面对政府对其滥用市场势力行为的调查，为了免受谢尔曼反垄断法的制裁，att当时的副总裁金伯利（nathankingsbury）1913年向法官承诺：1、把电报业务分拆出去；2、在一定条件下允许独立电话公司接入到att的长途电话网络；3、如果州际商务委员会（icc）反对，att不再兼并其他独立电话公司。作为交换，政府默认了att的一些反竞争行为。此后，1921年的威利—格拉罕法案（willis-grahamact）又使得att可以继续兼并其竞争对手。到1920年代中期，互联互通的目标得以实现（muller，1997）。“普遍服务”在这时候的意思是，所有的电话用户都能够相互联系在一起。这一时期“普遍服务”政策关注的重点并不是电话普及率，而是结束由相互竞争的电话系统所产生的支离破碎的局面。“普遍服务”是贝尔自己对“互联