关于侦办无证无照经营查处取缔失职渎职案件的思考.docx

关于侦办无证无照经营查处取缔失职渎职案件的思考几年来全国各地检察机关就政府机关工作人员因查处取缔无照经营工作失职渎职问题侦办了一批滥用职权及玩忽职守案件。对督促政府机关工作人员履职尽责推进依法行政起到了良好效果。但从侦办的诸多案件看在有关法律的理解和使用上仍有一些问题值得思考和商榷。一、要从立法精神正确理解和使用《中华人民共和国行政许可法》和《无照经营查处取缔办法》从各地侦办的有关无照经营查处取缔失职渎职案件看检控对象主要有以下四种情况：（1）按照行政许可先后顺序对相关行政机关工作人员分别公诉（对工商行政管理机关工作人员有诉、有不诉）；（2）对行业主管机关和工商行政管理机关相关工作人员公诉；（3）对部分行政许可机关工作人员公诉（对工商行政管理机关工作人员有诉、有不诉）；（4）对工商行政管理机关工作人员公诉。对检控对象检控事实责任界定主要也有四中情况：（1）按行政许可先后责任依次由大到小；（2）行业主管机关责任最大其他行政许可机关按许可先后责任由大到小；（3）各相关部门各打五十大板；（4）只按《无照经营查处取缔办法》追究工商行政管理人员责任。检控对象及检控事实责任无容置疑必须按照失职渎职行为造成的危害程度及该行为人对造成危害的作用确定可是在一些地方检察机关却屡屡出现检控对象及指控责任错位现象。例如有个地方在侦办河道非法采砂监管失职渎职案件中抛却了河道采砂的主管机关河道主管部门而对工商行政管理部门有关工作人员提起了公诉；有个地方在侦办一起粘土窑无照经营失职渎职案件中对环保部门及工商部门有关人员提起了公诉但对土地监管部门却没有任何追究等等。凡此种种不断出现被控人员上诉、上访就在所难免了。在此我们不妨对有关法律法规的立法宗旨和立法精神进行一下剖析：（一）《中华人民共和国行政许可法》第七十七条规定“行政机关不依法履行监督职责或者监督不力造成严重后果的由其上级行政机关或者监察机关责令改正对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。”第八十一条规定“公民、法人或者其他组织未经行政许可擅自从事依法应当取得行政许可的活动的行政机关应当依法采取措施予以制止并依法给予行政处罚；构成犯罪的依法追究刑事责任。”以上法律规定是否可以理解为是在行政许可立法中对《中华人民共和国立法法》“立法应当从实际出发科学合理地规定”“国家机关的权力与责任”的体现。（二）《无照经营查处取缔办法》第三条“对于依照法律、法规规定须经许可审批的涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续核发营业执照。”及第四条第二款“前款第（一）项、第（五）项规定的行为公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处”的规定是否可以理解《无照经营查处取缔办法》的立法意图是进一步强调各相关部门的责任。少数以《无照经营查处取缔办法》侦办工商行政管理机关工作人员失职渎职案件的检察官认为“工商部门在查处无照经营方面是必须的”而其他部门是“亦应即可查可不査”（法律界普遍认同的观点：在法律上对“应、应该”字眼的理解是“须、必须”）。如果按照这些检察官的说法无证无照经营工商部门可以包打天下了那么《中华人民共和国行政许可法》对其他行政许可部门的监管责任设定还有什么意义。这种认识明显有违立法精神和立法意图也有失法律的公平原则。二、要尊重和参考各部门、各地方的相关规定2010年以来据了解不断有无照经营查处取缔失职渎职被诉人以检控对象失当为由向有关部门申诉其申诉理由基本是依据各省（市）、自治区制定的《关于建立查处取缔无证无照经营工作长效机制的意见》中对各相关职能部门的职责分工。部分检察官认为各地制定的《关于建立查处取缔无证无照经营工作长效机制的意见》只是为落实将查处取缔无照经营纳入社会治安综合治理目标而建立的一种联动机制属于规范性文件的范畴不能作为相关部门推脱责任的依据和借口。不能说这些检察官的认识没有道理。但是从另一方面讲综治办〔2010〕44号文件要求在各级党委政府统一领导下建立联席会议制度对查处取缔无照经营行为明确目标责任、细化分工建立定期会商制度和相关单位之间信息沟通、工作衔接机制实行齐抓共管、综合治理建立查处取缔无照经营长效机制确实是取缔无照经营的长久之策。可以说各地制定的《关于建立查处取缔无证无照经营工作长效机制的意见》是促使各部门依法履职尽责全面落实《无照经