城投企业转型发展及制度建设分析.docx

城投企业转型发展及制度建设分析城投企业作为央地财权和事权不匹配的产物长期为我国城市建设和经济发展做出重要贡献。但从企业自身看“疏堵结合”的地方政府融资制度倒逼城投企业剥离地方政府信用光环大部分企业面临转型困局。当前加快城投企业转型有着多方面的重要性有利于贯彻地方政府融资和国企改革等政策防范地方政府隐性负债等金融市场运行风险拉动投资从而稳定经济增长、促进就业和维护稳定。鉴于此本文聚焦城投企业融资、产权、功能业态转型实践系统梳理了地方政府融资（涉及城投企业融资）、新一轮国企改革等相关制度分析了地方政府融资制度变迁逻辑、新一轮国企改革政策要点及其对城投企业转型影响继而在指出转型存在的问题和不足基础上提出了政策建议。一、城投企业转型现状城投企业是我国地方政府融资平台主要形式包括综合类、园区类、行业性投资开发公司等。国发[2010]19号文指出地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立承担政府投资项目融资功能并拥有独立法人资格的经济实体。据wind统计数据显示全国11567个地方政府融资平台有8293家冠以公司名称。2014年新《预算法》、国发43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文）相继出台明确剥离融资平台公司政府融资职能融资平台公司不得新增政府债务等要求随后各部委围绕“开明渠、堵暗道”出台细化政策倒逼融资平台市场化转型。具体途径包括：一是产权转型主要表现为：（1）吸收民资注入从国有体制向混合所有制转变。如云南城投引入银泰股份、城投控股引进弘毅投资等。（2）与其他国企合并促进国有股权结构多元化。如广西城投与广西旅投合并为广西旅发等。二是功能与业态转型主要表现为：（1）布局城投之外新的实业领域如云南城投向大健康、大休闲转型。（2）推进产融结合向金控公司转型如郑发集团等组建中原金控。（3）向城市运营功能拓展如上海城投转型成为政府投融资主体、重大项目建设主体、城市安全运营主体。三是融资方式转型。城投企业融资从传统信贷、债券等向信贷（监管类、监测类等）、债券（类型更丰富）、产业基金、融资租赁、abo等形式转变如开展了ppp（如福建城投、杭州城投）、abo（如京投集团）等实践。二、推动城投企业转型的制度环境分析（一）地方政府融资监管制度。变化过程及其逻辑。1.从促繁荣到逼转型。43号文出台以来关于“疏堵结合”剥离城投企业“政府光环”的系列政策不断强化成为倒逼城投企业从繁荣走向转型的重要因素。（1）疏通“明渠”。43号文明确地方政府融资途径包括地方债、ppp、规范的或有负债；43号文、财预[2015]225号、国办函[2016]88号文等有序推进存量城投债置换；43号文、财预[2014]351号、财库[2015]64号、83号、财预[2016]154、155号文持续推进地方债分类改革规范一般和专项债券发行管理2017年以来推进项目收益专项债券发行管理；各部委推动城投债规模波动性增长。（2）围堵“暗道”。银监会区分监管类、监测类以加强平台贷监管平台贷收紧；国发[2010]19号文（简称19号文）、财预[2012]463号、43号文、财预[2017]50号、财金[2018]23号、发改办财金[2018]194号文等持续加码融资平台注资管理各类公益性资产和储备土地不得注入融资平台；19号文、43号文、财预[2017]50号、62号文、财金[2018]23号文等重申严禁地方政府为融资平台等非政府机构融资提供担保；财预[2017]87号等文严禁以政府购买服务的名义违规融资。2.防风险与稳增长均衡。“疏堵结合”政策背景下监管部门针对城投债准入门槛时松时紧体现防控金融风险与稳定经济增长的博弈。一是防风险表现为收紧城投债如发改办财金[2010]2881号文针对地方隐性负债等问题而收紧企业债发行条件2012年发改委提出原则上不再批准监管类平台发债申请2018年初以来发改委收紧城投企业境外发债融资；此外银监会通过名单制管理以收紧平台贷。二是稳增长表现为放松城投债门槛、拓宽城投债融资路径等包括提高审核效率（如发改办财金[2015]3127号文）、推出新兴券种（如停车场建设专项债券）、拓宽发债主体范围（如2015年发改委放宽城投债发债指标限制）等。3.政策重申力推合规运营。尤其针对信用担保、资产注入等的制度规定重复较多：（1）隐性担保1995年《担保法》就国家机关担保做了规定而国发[2010]19号、财预[2010]412号、[2012]463号、新《预算法》、43号文、财预[2017]50号、财金[2018]23号等文以不同形式禁止地方政府为融资平台等违规担保说明一些地方隐性担保陋习难改如2017年12月财政部通报四