农地制度与农村社会保障方法.doc

农地制度与农村社会保障在广大的中国农村几乎还没有一个有效的社会保障制度。就大多数村庄而言仅有的社会保障是以农村“三提五统”收费为基础的“五保户”制度和低级的医疗保障制度。除少数发达地区外一般的农村地区根本就不存在养老保险更不用说失业保险了。以现金支付为基础的社会保险之所以无法大面积地在全国推广的根本原因在于中国农村目前很低的现金收入水平。在1997年农村居民人均收入为2000元左右其中66%用于食品、衣着和住房之类的生活必需支出(SSB1998)。因此要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。另一方面对于一项涵盖中国8亿农村人口的社会保障计划要政府来承担其全部或部分费用是一件不可能的事情。在这篇文章里我要论述的是中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面不失为对现金型社会保障的一种有效替代。这种农地制度以土地集体所有为法律基础以家庭土地占有和耕种为实现形式。在土地分配方面它采取平均主义的原则一个家庭所拥有的土地量随其人口的增减而变化以使全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样的一种农地制度既不是完全的集体所有制也不是完全的私有制。在一定程度上它意味着生产效率的损失因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配引起土地占有的不稳定性从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。在本文里和现金型社会保障制度相对应我将把这种机制称为土地型社会保障制度。这种制度的正面作用可能足以抵消平均主义农地制度在生产效率方面的损失。其主要表现如下。首先土地是一种“廉价的”生产资料即使与受训练极少的劳动力组合在一起也能够为劳动者提供足够的食品。因此一个建立在平均主义农地制度之上的社会保障制度加上家庭储蓄等其它手段可以有效地保护农民免受不利收入冲击的影响这对那些家庭贫困或没有能力挣取非农收入的人来说尤其重要。其次土地本身是一种财富这对老年人来说更显得重要因为一旦丧失了劳动能力他们可以通过出租土地获得必要的收入。因此土地均分可以作为一种有效的养老保险工具。第三不论是在最近的人民公社时期还是在更早的历史上土地一直为村民提供基本生计和公共物品这也证明了土地作为社会保障基础的有效性。第四最近20年的事实表明平均主义的土地制度是多数村庄自己的选择。均分土地要付出生产效率方面的代价农民仍然选择这样的一种土地制度正说明它必定为他们带来一定的好处。许多学者认为最大的好处就在于均分土地具有收入保险功能;而经验研究也证明了这一点。第五土地是一种廉价的生产资料但是如果一个家庭不仅要求温饱而且还想过得更好一些它就必须要有非农收入。土地型社会保障制度能够以较低的成本解决当前中国农村存在的一个问题即在保障农民的基本生活的同时提高农民挣取现金收入的积极性。第六平均分配土地对长期劳动力流动可能有正面的作用因为它一方面降低了农村劳动力在城市就业的索取工资另一方面使得土地对劳动力外出就业的财富效应和替代效应达到了一种平衡从而可能提高农村地区整体的劳动力迁移率。最后尽管平均主义的土地制度可能阻碍了对土地的长期投入从而导致动态效率的损失但是迄今为止的研究表明这些损失相对而言并不大并很可能被这种制度的社会保障功能和对劳动力流动的促进作用所抵消。在本文中我将对这些论点加以扩展。在第一节里我将援引理论和历史的资料证明在中国这样的人口稠密的乡村经济中土地可以成为收入和养老保障的有效基础。在第二节里我将探讨当前的平均主义农地制度对于长期的农村劳动力转移的影响。在第三节里我将讨论以土地为基础的社会保障制度的成本问题。在最后的第四节里我将简要讨论一下这种社会保障制度的实施问题同时对本文做一小结。一、土地分配作为村庄收入保障的手段社会保障的首要目的是为穷人提供保障原因在于穷人无力靠自我的积累获得保障所需的资金并且容易遭受不利冲击的影响。土地是一种“廉价”的生产投入在土地上生产食物要求的其它互补要素很少少到只要一个受过有限训练的劳动力就足够了。这样一来土地作为一种保障手段对穷人更为重要因为他们通常没有足够的收入去购买现金保险也没有足够的人力资本从事其他非农工作。穷人拥有了一定量的土地至少可以为自己生产足够的食物。而且土地本身作为一种资产可以通过土地市场带来收入。就算是那些丧失劳动能力的人尤其是老人也可以靠出租土地获取足够的租金(通常是实物形式)以维持基本生活。可见土地可以作为农村失业和养老保障的基础。这为中国利用土地分配来实现集体保障提供了有力的理论依据。在历史上一般的村庄都保留一定量的公地用其收入来提供公共品服务同时为那些遭受不利打击的人提供救济。在集体化时期普遍实行的是按需分配而非按劳分配。由于集体的多数收入来源于土地按需分配就相当于土地集体所有权之上的集体保障制度。80年代早期人民公社