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论我国行政指导的救济【摘要】随着市场经济的发展和民主法制的完善行政指导制度成为了现代行政管理活动中必不可少的手段行政指导在政府的行政管理活动中起着不可替代的作用。由于国家法制的不健全行政管理的不科学造成行政指导在实践中发生异化为行政命令等强制性行政行为发生了很多侵害行政相对人的情形然而由于行政指导救济制度的缺乏使得这种侵害相对人权益的行为无法得到救济违反了现代法治的“有权利必有救济”的原则。本文在通过对行政指导救济的必要性进行分析结合我国行政指导救济的现状最后给出行政指导救济的对策。第二次世界大战以来随着市场经济的发展和民主政治的建设行政指导逐渐受到了各国政府的重视和运用。传统的行政强制、行政处罚等强制力手段已经不是行政主体所热衷的而是采用更加灵活和有效的行政指导、行政合同等手段。行政指导作为“从主张完全排斥政府干涉到主张强硬干预再到主张政府进行柔软干预”的产物[1]在我国的行政管理过程中也得到了广泛的运用。一、行政指导的内涵关于行政指导许多国家过去在立法上都未给出明确的定义行政机关做出的解释也不一致各位学者对行政指导的理解也大有不同。日本国会在1993年通过的《行政程序法》对行政指导的定义、原则、等内容做出了详细的规定。该法规定行政指导的定义为：行政机关在其任务或所掌事务范围内为实现一定之行政目的对特定者要求其为一定作为或不作为之指导、劝告、建议及其他非处分之行为。[1]日本行政指导的实质在于一个负责任的政府机构或官员在不具有明确的合法权力的情况下能够而且确实可以指导或诱导私营企业或个人采取或不采取某些行动以达成行政目标。[2]尽管学者对行政指导的描述不尽一致但是对于行政指导是建立在行政相对人自愿基础上的非强制行为学者们是有共识的。但是受我国长期计划经济的影响行政指导在我国发生异化的现象非常严重严重侵害了行政相对人的合法权益而由于我国行政指导法制的不健全和程序的不完善使得发生行政指导侵权的行为时行政指导不能得到有效的救济。二、行政指导救济的必要性在现代市场经济和民主政治活动中行政指导在调节行政主体和行政相对人的关系促进行政活动的有序进行起着非常重要的作用。然而目前由于我国法制的不完善行政主体所采取的行政指导侵害了行政相对人的合法权益这不仅不符合现代法制的要求而且还会造成行政管理的混乱所以研究行政指导的救济是非常必要的。1.信赖利益原则保护的要求作为行政法的基本原则信赖利益保护一直是规范行政主体行政权运用、保护善意相对人合法权益的最基本的原则。行政行为的权力性要求行政行为的做出不但要符合法律的规定而且要有公定力和确定力而公共性的目的同样要求行政行为一旦做出非因特殊原因不得随意改变或撤销。信赖利益保护原则一方面是政府权威的体现另一方面对行政相对人的行为模式也是一种确定性指导。行政指导对相对人权益损害有两种情况：一是由于行政指导欠缺合法或合理要素相对人因听从行政指导而受到伤害二是由于行政主体对原行政指导予以变更或撤销相对方的可预期利益或既得利益因该变更或撤销而受到损害。2.行政指导异化为行政命令的情形多有发生行政指导应该行政主体建立相对人自愿的基础上对其的劝告、建议等行政行为。由于我国市场经济和法制社会不完善的影响我国的行政指导往往附加事实上的强制力异化为行政命令的情形也多有发生特别在相对人不接受指导的情况下行政机关常常通过撤回已做出的授益行为科以不利的处分迫使行政相对人服从行政指导这就使得其在具体适用中转化为行政命令。3.错误或不当的行政指导造成相对人的损失法治社会要求实现权利义务的平衡“无责任便无救济无救济便无权利”在责任行政的今天行政指导主体理应对其做出的错误或不当的行政指导承担责任。目前我国还处于社会转型期行政体制还不完善一些地方的政府为了追求简单的经济增长向行政相对人做出大量的行政指导但是有些行政指导的内容是错误的或是不符合经济增的规律的当这些行政指导异化为行政命令时对相对人造成很大的损失但是却无法保障相对人的合法权益为了保障相对人的合法权益应该对行政指导提供救济。三、我国行政指导救济的现状目前我国对于行政行为造成损害的法律救济途径主要有行政复议和行政诉讼。行政复议法和行政诉讼法通过一系列的程序设计为行政相对人提供司法救济的途径“民告官”的情形已经不再新鲜。我国《行政复议法》第六条和第八条分别对行政复议的受案范围进行了列举式规定虽然《行政复议法》第八条未对行政指导做出排除但也没有明确规定行政指导可以通过复议进行救济。正因为如此实践中通过行政复议使行政指导得到救济的案列少之又少。而最高人民法院审判委员会通过实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》明确规