法治原则与公共行政组织 ——论加强和完善我国行政组织法的意义和途径.docx

法治原则与公共行政组织——论加强和完善我国行政组织法的意义和途径在国家-社会关系正处于转型中的当代中国公共行政面临一系列需要解决的问题：政府部门热衷通过各种政策性手段对市场进行直接干预；对于需要公共行政予以解决的某些社会问题一些行政机关却互相扯皮、互相推诿；利益驱动下的本位主义致使某些行政机关间争权夺利；各级政府普遍机构臃肿人浮于事；行政机关滥收费、乱罚款的现象屡禁不止；行政官员以权谋私、贪污腐败……。如何尽可能有效地解决这些涉及公民权益、涉及公民对政府信任的问题已成为社会共同关心的话题。由于此类问题在相当程度上与公共行政组织的合法性、合理性相关联与我国当前行政组织法不健全、不完善相关联因而本文试图就法治与公共行政组织的关系以及如何加强和完善我国行政组织法展开讨论以期为行政领域出现的上述问题提供一个可供有关方面选择和考虑的解决方案。一个国家的公共行政在顺应社会需要的基础上应包括哪些职能这些职能在各级各类行政机关中应当怎样进行分配国家应如何设置、变更或撤销行政机关各级、各类行政机关的性质、地位、任务是什么它们分别拥有哪些职权、承担哪些职责、其活动遵循哪些基本规则它们如何组成编制怎样确定其属下公务人员的任用、培训、考核、奖惩、晋升、流动等如何进行凡此种种都可容纳于“公共行政组织”这一研究课题。[1]概而言之公共行政组织包括行政机关的组织、编制和公务员等三个方面的内容这是广义的指称。在狭义层面上公共行政组织通常仅指向行政机关的组成、性质、地位、职能和建立、变更、撤销的程序而不包括同编制和公务员相关的一系列问题。出于研究旨趣和集中探讨的需要本文取其狭义内涵。一、公共行政组织受制于法治原则的意义公共行政组织与国家的存在是并行的而且在古代绝对君主制的国家形态下它就已经受到法律的规范。例如我国唐朝的法典《唐六典》曾经对行政中枢机构中书省、门下省和尚书省以及六部等的组织均设有专门的规定。[2]然而立基于专制主义的规范国家组织结构或活动（包括行政机关的设置、变更和撤销组织与职权等）的法律其实质是君主的旨意其目的主要在于维护君主的有效统治尽管君主在一定程度上也把人民的福祉纳入对其统治的长久意义的考虑之中。这即为法律与公共行政组织之间的旧的关系架构：国家行政系统的最高首长有权决定本体系的建制法律只是一种推行君主旨令制度化的工具而无法在终极意义上对抗或束缚行政的自行组织。这个曾在世界范围内较为普遍存在的旧的关系架构受到近代置根于民主主义的法治理念的冲击而终被颠覆。但是在某些君主制基础深厚的国家一个时期内它仍然得以延续和维系。如在日本明治时期的“天皇制法治主义”之下“‘依法行政’的原理本来被认为是有关行政作用的理念因此有关行政组织的规范被认为在日本也是属于天皇＝行政府固有的权限与大权”。[3]公共行政的组织必须受制于法治原则的理念及相关制度生成于旨在破除专制主义的西方近代并且因同人类进步的要求相契合而为现代多数国家所沿循。虽然这一理念或制度的具体内容在不同国家的体现存在差异甚至在同一国家也随着历史的变迁而发生转换但是坚持人民主权（民主主义）、促进和保障人权、政府对公众负责等一直是其内蕴的精神。公共行政组织受制于法治原则首先是人民主权的要求和体现。现代国家多采取民主的政体形式即由自由公民的整体（thewholebodyoffreecitizens）掌握主权直接或间接地通过一种代表制度行使主权。[4]就制度的现实运作而言由于代表制度对民意的真正体现与维护总是存在这样那样的问题因而没有一个国家有资格宣称民主已经彻底实行。不过在理念层面上人民主权（民主主义）至今仍是人类可以选择奉行的治理国家的最佳方式。根据这一理念的逻辑一切国家机关的组织或活动必须建立在人民授权的基础上否则就会丧失合法存在的理由。人民授权通常是由人民代表机关（制宪会议、议会、人民代表大会等）以制定宪法或法律的方式进行。籍此公共行政组织受法律的规范与约束而不是由行政机关自行决定。我国自1949年建国以来始终坚持人民民主的基本立国原则。当然人民民主的各种具体制度尚未健全其中包括公共行政组织尚没有完全受制于法治原则。行政机关组织法体系目前很不完善行政部门未经法律授权即以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力。显然这在某种程度上损害了人民民主的原则。以民主主义为基础的法律得到社会的普遍遵循这还只是法治原则的一个形式层面的价值要求。二战以来由于法西斯专政的历史教训人们越来越多地倾向于在法治原则中注入或强调实质性的价值成分那就是对人权的促进和保障。1959年国际法学家会议在印度通过《德里宣言》所表述的法治原则充分反映了对人权的重视即法治原则要求立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的