杨建顺：关于行政执行权力配置的思考.docx

杨建顺：关于行政执行权力配置的思考全国人大常委会法制工作委员会从1999年3月着手行政强制法的调研起草工作经过反复征求各有关方面的意见多次修改于2002年4月形成了《行政强制法（征求意见稿）》。该项工作具有极其重要和深远的意义这一点毋庸置疑。本文作者提出的观点是为了实现“对行政强制行为进行规范既赋予行政机关必要的法律手段进行有效的行政管理维护公共利益和公共秩序又避免和防止权力的滥用保护公民、法人和其他组织的合法权益”之目的不应该局限于“行政强制”而应该全方位地架构行政执行制度。一、问题的提出在行政强制法的调研起草过程中关于该法的名称及适用范围学术界提出了多种选择方案：有人主张制定行政强制法其中包括行政强制执行与即时强制等内容；有人主张制定行政强制执行法非执行性的强制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围；还有人主张制定行政强制措施法以解决目前行政强制措施领域执法混乱的迫切需要；也有人主张制定行政执行法将所有行政执行的情形网罗其中为全面实现依法行政奠定基础。我认为应该制定行政执行法基于全方位的考虑在充分赋予行政机关以各种执行手段的同时为其设定较为全面而周密的程序。围绕该法的名称及适用范围的上述争议反映出学术界有关研究的多视角性也反映出实践中有关问题的复杂性。实际上到目前为止除了《行政强制法（征求意见稿）》明确地单独使用“行政强制”这一术语外行政法学界大多是将其作为定语来使用的如行政强制执行、行政强制措施等。“行政强制”是由行政强制执行、即时强制、行政调查等组成的一个复合概念指行政强制主体为保障行政管理的顺利进行通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政义务的相对方履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序或保护私人（公民）人身健康、人身和财产安全的需要乃至为了获得行政上信息的需要而对（私人）相对方的人身或财产采取紧急性、及时性或临时性强制措施的具体行政行为的总称。很显然尽管它是由多种制度组成的但是它仍然不是行政执行制度的全部不能成为行政执行的一般法而只能是行政强制的一般法。在行政执行领域日常行政管理中的大多数义务是由义务人自觉履行的。这种自觉履行可能是自愿的也可能是由于某种形式的“被迫”但是其表现出的是一种温和而自觉的行为。在现代国家特别是在福利国家、社会国家和行政国家等一系列概念得以广泛确立和深化的情况下创造参与型行政或互动型行政已经成为发达诸国的共通趋势。简言之对行政执行应该有一个较为客观和全面的认识。除了行政强制主体通过强制手段确保行政上的义务得以履行外义务人自觉履行相关义务也是行政执行的形态而且是最广泛和最重要的行政执行形态。通过立法应该对有关行政执行的方方面面作出系统、全面而有效的规定。然而在有关体制架构的过程中对于如何创造出义务人自觉履行实现参与型行政、互动型行政这一现代行政状态理论界和实务界普遍重视不够对行政执行制度欠缺全方位架构的视角。《行政强制法（征求意见稿）》业已形成该法的适用范围亦基本得以确定：包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。我认为在这种情况下虽然不能全方位地架构行政执行制度但至少也应该从广义上来理解行政强制这个概念。在立法中不仅应对行政强制执行、行政强制措施作出规定而且应该对即时强制、行政调查等重要的行政领域作出相应的规定并且对通过民事手段解决行政执行的补充机制亦应该有必要的规定。关于我国现行的行政强制执行制度《关于行政强制法（征求意见稿）的说明》将其总结为“以申请人民法院强制执行为主行政机关自己执行为辅的制度”并对这一制度予以充分肯定的评价。这反映出在行政执行权力的配置问题上学界和实务界普遍存在过于强调制约行政权而主张将行政执行权力全面赋予法院的倾向。我认为这是值得进一步探讨和研究的问题。限于篇幅等方面的制约本文对上述问题不能全面展开论述仅围绕“以申请人民法院强制执行为主行政机关自己执行为辅的制度”模式就行政执行权力尤其是行政强制执行权力的配置问题进行探讨。二、对我国行政强制执行现状的把握和法律解释学的应用改革开放以来中国在各行政管理领域的强制执行制度已初步建立尤其是行政诉讼法颁布实施以来行政强制执行制度不断得以完善。理论界大多认为我国行政强制执行制度呈现出如下特点：在主体上形成了“以申请人民法院强制执行为主（原则）行政机关自己执行为辅（例外）”的特有执行模式；在手段上直接强制远远多于间接强制；在程序上则以法院“非诉讼化”的“申请与形式审查”为主要形式（非诉行政执行案件）；在监督与救济方面则以行政复议、行政诉讼与国家赔偿为主要途径。本文仅就其第一个特点进行探讨。所谓“以申请人民法院强制执行为主（原则）行政机关自己执行为辅（例外）”的特有执行模式其根据是行政诉