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村民行政诉权提出问题论文摘要：法律对村委会的行政诉讼被告主体地位规定不明确仅把村委会的部分行为纳入民事诉讼的范围易形成诉讼上的盲区。村民自治权对村民来说是一种内部的公共权力村委会可以被看做是村民自治组织的执行机构故村委会行使村民自治权的行为也具有公共权力的性质。笔者认为只有将村委会行使村民自治权的行为纳入行政诉讼的受案范围才能更好地保护村民的行政诉权同时还应当加强对农村法律知识的宣传和对村民行政诉权保护方面的研究。关键词：村民委员会；村民自治权；公共行政；行政诉权一、问题的提出近年来出现了村民委员会（以下称村委会）被当成行政诉讼被告而法院对起诉也予以受理的一些案件如“某村委会对合同到期的所有承包土地重新发包时对出嫁外村的妇女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委会要求分配土地村委会不予解决……‘外嫁女’以村委会不作为为由提起行政诉讼。法院判决村委会限期履行法律责任。”［1］但是现行法律并未将其纳入行政诉讼的受案范围村委会一直以来被排除于行政诉讼的被告资格之外。由此就产生这样的怀疑“县长、乡长我都可以告为何不能告村长”［2］。行政诉讼被告的范围界定历来是行政诉讼法学界研究的热点问题如果从行政诉讼实践的角度来考察准确界定行政诉讼被告的范围无疑具有重要的意义。二、我国现行的法律规定及其分析（一）村委会的法律地位与村民自治权的界定按照宪法的规定村委会的性质是“基层群众性自治组织”但在法律地位上存在许多不同的理解。“《村民委员会组织法》第9条规定村民委员会由主任、副主任和委员共3至5人组成。这个组织实际上只是基层群众性自治组织的次级组织因为按照规定我国的村民自治组织由村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组、村民选举委员会等组织构成。村委会只是一种类似于村民自治组织的执行机构的组织所以将村委会定位于基层群众性自治组织在法律地位上不甚准确。但是将其定位为基层群众性自治组织的执行机构却是准确的。在一定条件下这个执行机构履行着行政管理职能。”［3］村委会对村民负有自治范围内的管理和服务职责。村民自治权既是一种权利也是一种权力。“从本质上讲该权力来源于村民的让渡这种让渡的权力通过章程和规约体现出来。……当这种村民自治权力在《村民委员会组织法》中得到确认以后该权力就拥有了对抗政府机构的威力。”［4］因此村民自治权具有双重性质：从来源上看它是法律赋予村民自治主体的一种权利；而村民自治主体在行使村民自治权时对构成村民自治主体的每一个村民来说又是一种具有内部管理色彩的公共权力。因此作为村民自治组织执行机构的村委会行使村民自治权的行为也具有类似公共权力的性质。（二）我国现行法律规定我国目前尚无法律、法规及司法解释明确村委会在行政诉讼中的被告地位。在实践中对于村民起诉村委会在申请用地中不予出具证明等不履行职责的不作为行为法院往往以不属于民事诉讼法所规定的因财产关系和人身关系发生的纠纷为由拒绝受理而行政审判庭又以村委会不是适格的行政诉讼主体为由而不予立案形成诉讼上的盲区。而更多的情况是村民与村委会发生法律纠纷时村委会是以积极作为的角色出现的。最常见的是以下几种情况：第一种是村委会滥用财政权力向村民乱摊派或非法集资；第二种是村委会剥夺村民基于自治团体成员身份的可期待的财产利益如中止承包合同不分给责任田或土地征用补偿费等；第三种是村委会为管理公务而行使罚款等处罚权［5］。而这些法律纠纷除承包合同纠纷被纳入民事诉讼范围外其余的是纳入民事诉讼还是行政诉讼立法上尚不明确导致村民告状无门。“最高人民法院认为……农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间因土地补偿费发生的争议不属于平等主体之间的法律关系不属于人民法院受理民事诉讼的范围。……对于因安置补助费发生的争议应否由人民法院受理的问题应具体情况具体分析。如需要安置的人员由农村集体经济组织安置的……不属于人民法院受理民事诉讼的范围……对于不需要由农村集体经济组织安置的人员安置补助费应直接支付给有关人员因此而发生的争议属于平等主体之间的民事权利义务争议人民法院应当作为民事案件受理。”［6］司法解释已经明确规定村民委员会的有些行为不应作为民事诉讼来受理但是否作为行政诉讼则未明确。（三）现行法律规定的弊端现行的《行政诉讼法》及其相关的司法解释未将村民自治权纳入行政诉讼的受案范围并不符合法律的基本原则与精神。“村委会行使的是基层群众性自治组织中的自治行政权……其权力虽然是村民会议授予的但仍然应该属于公共权力的范畴。”［7］村委会的职权突出的特点是以公共权力作为构建和运作的基础即“村委会办理本村的公共事务和公益事业”。这种公共权力