分税制下财政转移支付问题及改革思考.docx

分税制下财政转移支付问题及改革思考【摘要】由于我国政府间行政管理体制弊端管理机构不完善等方面问题的存在使我国政府间转移支付制度在缩小地区间财力差距实现基本公共服务均等化方面的不足依然存在。结合我国实际情况借鉴国外经验建立科学、规范的转移支付制度具有重要的现实意义。【关键词】财政转移支付制度财政分税制一、研究背景1994年的分税制改革被财政部财政科学研究所副所长刘尚希称为“中国改革历程中的经典之作”它结束了之前财政体制摇摆不定的局面其框架和规则延续至今。但二十年后随着中国政治经济的现实变化这一制度的弊端日益显现比如中央与地方财权与事权的不匹配。而新一届政府正在力推的“营改增”改革被普遍认为将倒逼分税制改革。二、我国中央对地方转移支付的现状（一）中央对地方转移支付的规模数据显示2013年中央对地方税收返还和转移支付为48019.92亿元地方财政支出119272亿元税收返还和转移支付占比为40.26%。即地方每支出1元有4毛来自中央拨款。2014年中央对地方税收返还和转移支付预算为51874亿元占中央财政总支出预算的69.3%。（二）中央对地方转移支付的结构目前我国中央对地方转移支付的方式主要有一般性转移支付与专项转移支付两种类型。一般性转移支付其主要功能在于缩小地区间财力差距实现基本公共服务均等化；专项转移支付可以体现中央政策导向主要为教育、医疗卫生、社会保障、“三农”等公共服务领域。2013年一般性转移支付预算为24538.35亿元占转移支付总额的56%其绝对额及所占比例均呈上升趋势。三、我国财政转移支付制度存在问题目前转移支付的问题主要有：第一事权划分不够明确财政支出范围界限尚不够清晰。划分“财权”最先要做的工作就是划分“事权”而我国1994年分税制财政体制改革恰恰是在对政府“事权”及支出范围没有进行明确界定的情况下进行的。各级政府事权和支出范围存在重叠、模糊和缺漏之处。第二财政转移支付种类过多转移支付结构不尽合理。我国出台新的重大政策时特别是需要地方政府提供配套资金时往往会对财力相对困难的省市相应的转移支付补助造成转移支付种类众多。此现象造成年终中央与地方结算时手续繁杂制度不规范。第三财政转移支付监督机制不够健全转移支付资金的使用缺乏有效制约。当补助资金到达地方后地方政府支配资金随意性较大往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付所表达的政策意图特别是当支出偏好不一致时挪用资金的情况便时有发生。第四转移支付制度性的改革缺乏法律的支撑和约束。政府间事权划分不清晰、转移支付资金特别是专项转移支付资金分配随意、分配过程不透明、资金规模不确定等等皆由此造成。第五省以下财政转移支付制度有待完善。许多地方省以下财政管理体制没按分税制改革要求去规范地方各级财政尚未建立起事权和支出责任明确、本级收入和上级财政补助稳定可靠、自求平衡的分级财政管理体制各省辖区内的地区间财力差异依然较大。四、改革和完善我国财政转移支付的思考（一）确定各级政府事权范围依据转移支付制度改革的首要原则要在综合考虑地方财力的基础上科学合理地界定各级政府间的事权范围。一是注重将关系国家安全、外交、民生等重要事权全部归为中央以此来保障中央政权的稳定；二是注重结合地方财力根据地方财力大小确定地方事权的多少；三是注重细化各级政府间的事权范围明确各级政府的支出责任以确保各级政府职责执行到位而不缺位、越位。（二）优化转移支付资金结构首先要逐步取消税收返还和原体制补助确保均衡地区财力的目标充分实现提高转移支付均衡地区财力的作用。其次要增加一般性转移支付提高地方的可支配财力。一般性转移支付直接增加地方可支配财力对均衡地区间财力的作用最大。因此应多渠道筹措收入适时开征环境税和遗产税丰富地方税源。最后要减少专项转移支付归并整合专项转移支付项目。（三）强化转移支付资金预算编报的完整性加强中央转移支付资金预算编报的完整性首先要保证每年年初财政部根据当年可用于转移支付的财力确定对各省的中央转移支付数额并在地方政府编制本级预算前对各省下达中央转移支付最低预算控制数；其次各级人大要重视中央转移支付预算编报情况提出细化预算编报中央转移支付预算项目的要求。（四）加强转移支付法制化建设制度立法要与财政体制改革进程相适应兼顾立法的现实可行性与超前性。具体实施时应由全国人大牵头制定《财政转移支付法》。在立法的内容上要明确财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、支付主体的权利和义务、计算标准、监督办法及法律责任等规范省以下地方各级政府财政转移支付行