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公民参与行政决策研究论文摘要：电动自行车事件反映了我国转型期各种不同的利益冲突折射出我国行政决策过程中公民参与机制的缺失。公民参与是现代行政民主的必然要求可以为行政机关提供各种信息促使行政机关在作出政策选择时考虑相关因素为行政决策的民主性与正当性提供程序基础并通过程序民主提高行政决策的可接受性。尽管我国目前相关制度尚不完善但是依然存在保障公民参与行政决策的制度空间。关键词：公民参与机制行政民主参与权知情权救济权传统行政法理论是以国家与社会、行政机关与公民个人之间的二元对抗为前提发展起来的其关注的重心是对行政权力的消极控制即如何防止行政机关对公民自由权和财产权的侵犯法律关系主要体现为行政主体与行政相对人之间的两极对立的权利义务关系。在现代社会由于利益的多元化行政行为不仅对行政相对人产生重要影响而且会对相对人以外的第三人产生重要影响形成三极甚至多极的行政法律关系因此现代行政法的研究从立法对行政的控制以及司法对行政的控制的关注开始转向对行政过程本身的关注试图通过对行政过程的调控形成国家行政机关、行政相对人、利害关系人及其他公民之间的良性互动关系和合作关系实现公共利益和公民福祉。不论是在英美“法治”（ruleoflaw）传统之下还是在德国“法治国”（Rechtsstaat）传统之下公民参与作为实现行政民主化、正当化的意义不断凸显公民参与从对行政处分过程的参与扩展到对行政立法、行政计划、行政指导、行政评价、行政救济等行政过程的参与。本文以我国转型期出现的典型事件——电动自行车事件为例通过分析该事件中公民参与缺失的问题分析我国行政机关在面对复杂的利益关系时应在依法行政的前提下通过有效的公民参与机制回应不同的利益需求形成“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度”[1]确保行政决策的民主性与正当性。一、在禁与不禁之间——电动自行车事件的简单回顾与反思在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布自2004年5月1日起施行）出台的前前后后全国各地在电动自行车的禁与不禁的公共政策问题上各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制电动自行车上牌[2]；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止销售电动自行车并粗暴执法引发激烈的矛盾冲突并最终诉诸法院[3]；2005年5月珠海市人大常委会立法禁止电动自行车上路成为首例以地方性法规的形式禁止电动自行车上路的立法例。电动自行车在这些地方以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”等理由频遭封杀而在另一些地方如上海、江苏、浙江等地市允许电动自行车依法登记后上路；哈尔滨、南宁则允许生产销售而不许上路；广州、长沙则出现了管理上的真空。[4]这是一个现代化建设高速发展的时代这是一个公共资源越来越紧张的时代这是一个利益主体日益多元化、各种利益相互冲突与纠结的时代。在电动自行车禁与不禁之间暴露出我国行政法治进程中存在的几个重大问题：其一行政决策过程没有充分的公民参与缺少民主性与正当性主要表现为：复杂利益关系中不同主体的利益需求没有得到充分考虑广大居民作为道路资源共同使用者的利益及其选择出行方式的自由没有得到充分尊重专业知识作为行政决策的技术支持缺少充分的论证等等。其二司法权软弱无力行政诉讼受案范围非常有限对规范性文件的审查力度有限公民利益受到损害后缺乏获得法律救济的制度保证从而也抑制了公民事后参与的积极性。在电动自行车事件中因禁止电动自行车上路涉及到的利益主体千千万万我们没有看到因禁止电动自行车上路而提起行政诉讼的相关报道。其三在我国现有的规则审查机制之下对规范性文件具有审查权的机关不作为导致了对制定规则的权力缺乏有效的制约。《道路交通安全法》出台以后全国仍有不少地方无视该法的规定自行其是以地方性法规或行政决定、命令、通知等形式禁止电动自行车上路再次将规范性文件的审查问题摆到我们面前。限于篇幅本文选取公民参与行政决策的角度来反思我国行政决策的民主性与正当性以及在现有的制度框架内如何保障公民参与行政决策过程。二、公民参与行政决策的必要性以人民主权为原则立法、行政、司法三权分立为基础建立的传统行政法律制度是以立法机关的事前授权为前提、以司法机关的事后合法性审查为核心架构起来了行政法律制度其重心在于确保行政权力的合法行使“即运用具有控制功能的规则和程序使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使权力的行为得以合法化”。[1]但这样一个制度模式仅适用于消极行政即将行政行为限定在立法机关设定的合法性框架之内行政机关不得超越法定权限行事。在立法机关的授权日益广泛、行政职权不断扩张、公民对行政权的依赖与期盼与日俱增的情况下“为了使行政能够更好地发挥作用各国皆呈现出逐步扩大行政的裁量范围赋予行政以不直接基于法律的具体规