中国地方立法机制的改善.docx

中国地方立法机制的改善本文作者：郭艳工作单位：南京大学法学院一、我国地方立法体制的依据及范围1979年第五届全国人大第二次会议通过的(地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:地方可以享有一定的立法权。1982年颁布的宪法对立法主体和立法权限划分作了新的规定至此地方立法权在我国立法体制中获得了应有的地位形成了我国现行的具有中国特色的两级多层次分权型立法体制。即中央和地方两级立法中央级的立法主体是中央机关它制定的法律除特别规定以外在全国范围内生效。中央级立法包括全国人大及其常委会的立法和国务院及其所属部门的立法。地方级的立法主体是地方机关它制定的法律只能在其所辖行政区域内生效。具体说来地方级立法是苞括省、自治区、直辖市人大及其常委会和政府的立法‘民族自治机关的立法和特别行政区的立法‘我国宪法和法律对地方立法权限主要采用限制性的方法作了规定使地方立法既不得超出权限范凡又能在一定权限范围内针对具体事项立法。可以说宪法第3条第4款“充分发挥地方的主动性和积极性”第5条第l款和第2款“国家维护.社会主义法制的统一和尊严”、“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定是两条原则性的规定这两条总的原则规定对地方立法的要求集币体现在第166条中‘:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规报全国人民代表大会常务委员会备案”。这是将地方立法权明确在根本大法中也是地方立法最基本的原则和最基本的依据。在地方组织法第7条和第38条中也体现了宪法的这一原则精神“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定和颁布地方性法规并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期问.根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定和颁布地方性法规报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”这两条规定是地方立法的直接依据。宪法关于全国人大及其常委会和地方人大及其常委会职权的规定实际上大致界定了国家立法和地方立法的权限和范围。宪法第62条、67条对全国人大及全国人大常委会的立法权有较明确的规定有多处共38条涉及43个方面使用“由法律规定”、“以法律规定”、“依照法律规定”等提法.实际上界定了专属国家立法而地方立法不能涉及的权限和范围:(l)国家的基本政治、经济、社会制度。(2)公民的基本权利和义务。(3)国家机构的组织、权限和活动原则。(4)刑事、民事、诉讼等基本法律及司法原则和制度。(5)国防、外交等以国家为主体的行为。(6)宪法和法律明确规定的应由全国人大及其常委会行使立法权的其他事项。宪法和法律对地方立法的权限和范围没有采用直接、明确的列举式的规定而主要通过规定国家的专属立法权限并对地方立法加以限制的办法界定地方立法的权限、范围。地方立法只要不涉足国家专属立法权限不与宪法、法律、行政法规相抵触根据中央赋予地方的政治、经济的实体、权力根据宪法赋予地方国家机关的权力都可以搞地方性法规。根据宪法、法律的规定地方立法的范围从内容上可以包括以下几个方面:(l)本行政区域内政治方面的重大事项如维护社会政治秩序、保障公民的合法权益、加强社会主义和法制建设、精神文明建设等;(2)本行政区域内经乍工作的重大事项如经济体制改革和对外开放中带有全局性、政策性的重大问题、预算外资金的管理和使用、经济特区、开放城市和经济开放区的建设和发展等;(3)本行政区域内城乡建设、土地管理、环凌保护等方面的重大问题;(4)计划生育、保护妇女、老年人、未成年人、残疾人、归侨侨眷合法权益等方面的重大间题;(5)教育、科技、文化、卫生、民政、民族工作等方面的重大问题;(6)有关地方国家权力机关行使职权、加强自身建设等方面的问题;(7)法律规定由地方性法规规定的事项。宪法和地方组织法赋予地方立法权的前提是不得与宪法、法律、行政法规相抵触“不相抵触”原则是我国地方立法工作中必须遵循的基本原则之一。“不相抵触”原则是维护国家法制统一和尊严所必须的同时也是中央立法对地方立法加以监督和制约的体现。由此地方立法的根据是具体情况和实际需要而限制只有一条即“不相抵触”。宪法和地方组织法对“不相抵触”规定有两种情况。宪法第67条第3款规定.全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改但是不得同该法律的基本原则相抵触这是不与法律基本原则相抵触的规定。宪法第100条、地方组织法第7条和第38条的规定是在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。可见地方性法规既不能同法