古代行政管理机制沿革.docx

古代行政管理机制沿革中国素来以历史悠久著称于世产生了许多杰出的政治家、思想家、军事家和各类优秀的管理人才出现了汉、唐、宋、明、清等走在世界历史前列的强大王朝。历代统治者在国家治理等方面积累了丰富的经验但由于当时的历史局限性和阶级局限性又有一些落后的制度。而对中国行政制度史的研究不仅是学术上的重要课题而且还在于以史为鉴。鉴往知来掌握历史发展规律明了时代的趋势。因此本文试图通过对秦朝至清朝的中央行政管理体制的产生、发展及其演变过程给以规律性认识对正反两方面的经验教训进行比较并作一定的探讨。一、中国古代中央行政管理体制沿革(一)秦汉时期的三公九卿制公元前221年秦朝统一六国秦王嬴政建立了大一统的中央集权的秦王朝首创在中国封建社会延续2000多年的皇帝制度。为了巩固封建统一秦始皇采取了一系列措施来加强中央集权如“海内为郡县法令由一统”[1](P16)“建皇帝之号立百官之职”等[2](P16)建立了第一套比较完备的、系统的国家管理机构———金字塔式的中枢行政系统。皇帝处于这一系统的顶端拥有最高的行政、司法、军事、财政、人事等各方面的权力“天下之事无大小皆决于上”[3](P16)且这些权力是不受任何限制的。其次是“三公”为秦代国家的中央中枢决策机构协调皇帝处理国家大事。“三公”即指丞相府、太尉府和御史大夫府。丞相府是秦代中央最高的中枢决策机构其职能是“掌丞天子助理万机”。[4](P273)太尉府为秦代中央最高军事机构御史大夫为秦代中央最高监察机构。“九卿”作为秦代中央的行政执行管理机构则位于第三层次分别为奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、治粟内史、宗正、少府等分别掌管皇室、警卫、礼仪、农业、司法、民族和外交事务等。九卿也各有其属吏上与三公府对口下与郡县连接将皇帝及中枢机构的决策传达到具体的执行部门并负责指导监督执行。可见皇帝的私人事务机构与国家行政事务机构互相混杂、交织在一起是封建社会早期国家机构设置的一种特色。西汉中央机构的设置基本上是承袭秦制而略有变化仍以“三公”、“九卿”各府为主体。但随着社会的发展较秦代而言西汉机构组织更为健全职能更加完善分工亦更细致。东汉时期的国家机构仍大体承制西汉原则但也作了一些调整。如东汉初“三公”各府机构名称已演变为:司徒府、太尉府和司空府(即西汉时的丞相府、太尉府和御史大夫府)。其中太尉府作为东汉中央最高军事机构位于“三公”之首不仅掌管武事同时也分管诸多行政管理事务是东汉“三公”机构职权发生变化的标志之一。东汉时期国家机构设置变化的另一标志是尚书台成为中枢决策机构架空了“三公”府。光武帝刘秀信任并重用身边的侍臣———尚书使原归于少府寺的尚书台机构职权日益隆重。而尚书台“六曹”机构的设置行政分曹办公使行政机构的职能趋向完备为以后“六部”制机构的设立奠定了基础。总体而言三公九卿制的行政体制对于国家行政管理的需要还不十分适应。这主要体现在管理国家政务与管理皇家事务的机构没有明确分开而且行政执行机构中管理皇家事务的机构所占比例大;一些重要的职能还没有专门机构负责执行;此外九卿的官署还未固定职无常守现象也较普遍。表明在君主专制政治生态形成之始行政体制及其运作还处于初创和探索阶段。(二)隋唐时期的三省六部制三省六部制是隋唐时期的中央行政管理体制。隋唐时期尤其是唐朝是我国封建社会发展的鼎盛时期国家政权机构建设也发展到了一个崭新的阶段。隋朝建国之初统治者杂采南北朝时期其他各朝机构设置的体例正式置设并完善了“三省”、“六部”制的机构设置格局。即中书省:拟制章奏出纳诏令;门下省:主掌审核、驳诏及谏议大凡中书省所拟之诏令章策均要经门下省发现失误处即行驳回以减小过失;尚书省:中央最高行政事务管理机构主掌“六部”。尚书省所辖“六部”即吏部、礼部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝建立后唐初的国家机构大体上沿袭了隋代国家行政体制中央机构以“三省”、“六部”为核心。到了唐代前中期为强化君权“三省”分权中书省、门下省和尚书省互相制衡彼此牵制带来了一系列的弊端。互相牵制变成了互相掣肘造成了办事拖拉互相扯皮政令难行的恶果。鉴此唐高宗便在太宗时合中书、门下于“政事堂”议事的基础上又另置“同中书门下平章事”行使宰相的权力。“三省”长官官职不再轻易授人中书、门下的职能范围开始缩小。唐玄宗时为了解决因中书省事杂、文书冗滞所带来的冗弊和进一步加强皇权的需要正式设立了翰林学士院。翰林学士院置建后与“中书门下”共掌中枢并逐渐侵夺了“中书门下”的部分权力。翰林学士与“三省”的长官们不同他们与皇帝的关系非常密切。学士们大都是皇帝的心腹对皇帝是言听计从所以皇帝对他们比较放心也容易控制和驾驭。从唐宪宗至昭宗末期是唐朝宦官专权的鼎盛期这股依附于皇权的恶势力对它所依附的皇权构成严重的威胁。宦官专权皇权逐渐