我国地方政府举债融资法律问题研究.pdf

我国地方政府举债融资法律问题研究李鑫【摘要】2020年5月22日李克强总理在《政府工作报告》中明确指出将安排地方政府专项债券3.75万亿元以解决地方发展困境。一直以来如何解决地方债务治理问题是我国国家治理体系和治理水平的重要体现。笔者从当前中我国政府举举债融资的实践出发以问题为导向开展了对相关问题的讨论并提出了相关建议：首先通过明确划分中央与地方的事权及财权深化我国税制改革从而抑制地方政府过度举债。其次通过建构系统的地方政府举债融资体系加强对地方政府融资风险的防空。最后从法律监管、人民监督等多方面建立全面的监督体系完善对地方政府的监管。【关键词】地方政府举债政府融资法律规制完善建议一、地方政府债务的现状（一）、地方政府债务的界定和途径中共中央在2017年7月召开的中央政治局会议上首次提出了地方隐性债务。根据政府所负债务是否超出法定限额将地方政府债务分为显性债务和隐性债务故。地方显性债务是指各级政府通过直接借入或者或者提供担保回购等方式凭借自身信用而形成的一系列债务。地方隐性债务指的是在法定政府债务之外以直接、承诺用财政资金偿还或违反规定提供担保等方式而产生的债务。就目前而言隐性债务是不符合法律规定所负的债务缺乏必要的法律规制对经济社会的发展造成重大隐患。各地方政府的举债方式通常有两种即发行债券和借款。发行债券的价格取决于市场竞争其优点是债券发行成本低受市场的约束监督透明度高。但这种举债方式更适合经济基础好、规模大地方政府;相对来说银行借款的举债方式程序简单地方政府只需要向银行提供必要信息即可更适合经济规模较小的地方政府但是此种举债方式成本较高并且由于银行对政府的监督力不够管理比较容易出现漏洞。但于我国而言地方举借政府债务形式更加多样化平台融资、政府信用、财政担保、融资贴息、BT项目等新的举债方式大量出现。[1]随着地方政府债务规模的迅速扩大致使地方债务在总量和体系上都存在巨大的风险。（二）、地方政府债务面临总量风险近些年来我国地方政府债务总规模不断扩大由于债务种类的不同对于地方政府的显性债务的汇总相对要容易。但是对于上文所介绍的地方政府的隐性债务负债额整理难度很大。然而地方政府债务的总量以及地方政府未来的收入能力决定着政府是否能够偿还债务由此会产生巨大的政府违约风险。据我国财政部官网统计数据显示2019年1-12月我国共计发行地方政府债券4.3624万亿元。截至2019年末我国地方债务余额为21.3072万亿元较前一年增长15.89%。2019年我国国内生产总值（GDP）为99.0865万亿元经计算可知政府负债率为21.5%低于国际通行的《马斯特里赫特条约》关于政府债务风险控制标准60%负债率的标准参考值。但是我国地方政府显性债务仅是政府债务的冰山一角。隐性地方政府债务不被现行政府债务体系管控未形成财政部统计的债务余额。由于现在宏观经济政策发生调整如“营改增”、出口退税机制转变等直接或间接的限制了地方政府的偿债能力。数据显示我国地方政府存在巨大的债务违约风险实际上地方政府融资平台上出现债务违约现象已屡见不鲜有的地方政府拖债不还甚至直接违约。（三）、地方政府债务面临偿债信用风险在2019年3月5日发布的《政府工作报告》中明确表示增加地方政府专项债券8000亿元以防范化解地方政府债务风险鼓励采用市场化方式以妥善解决地方政府债务到期问题。地方政府对债务资金能否高效、合理、正当的使用决定了其偿债能力的大小。长期以来受不合理政绩观的影响地方政府滥用资金进行盲目投资建设浪费了大量的政府资金。由于政府多数投资项目需要长期建设、投资回报周期长致使地方政府短期内偿债能力弱增加了其短期违约风险。在2019年国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》中指出：“鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金遵循经济发展规律做到地方债务与偿还能力相匹配。”我国部分地方政府对债务偿还规划不合理债务与偿还能力不匹配致使其债务不能及时清偿久欠不还这必然会对地方政府信用带来消极影响。一旦政府信用出现问题就会影响到社会经济的发展和稳定进而影响地方政府工作的开展。二、我国现行政府举债机制存在的法律问题（一）、地方债务立法不完善具体而言总体上规范地方政府举债行为的法律位阶不高以一般性的规范性文件为主不具有刚性的法律权威。尽管2014年新修订的《预算法》对地方政府举债融资的监管和施行进