农业转型的发展策略.docx

农业转型的发展策略摘要：本文认为农业型乡镇层面上的矛盾根源于现行的财政体制和行政体制。本文主张农业型乡镇行政体制的改革应符合国家治理和乡村社会发展的需要方向应是通过渐进的体制内改革完善基本制度建设．强化乡镇政府的有效性。关键词：农业型乡镇；行政体制改革；基层民主农业型乡镇是指以农业为主要产业财政收入主要来自于农业的乡镇。按照徐勇教授乡镇分治的观点乡镇行政体制改革不宜搞“一刀切”应将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待。这种区分主要基于两方面原因：第一两者的发展前景不同路径选择也应存在差别。农业型乡镇的发展前景是小城镇。随着越来越多的农业人口逐渐加入工业社会农村日渐萎缩人地矛盾缓解农村的共同富裕有望实现。工商型乡镇的发展前景是小城市行政体制改革的方向应该是市政体制。第二两者改革的背景有差别。随着农村税费改革的逐步深入特别是取消农业税后农业型乡镇财政收入严重不足其存在必要性受到质疑遑论其有效性；而工商业型乡镇存在的主要问题在于乡镇政府的无效及职能扭曲。一、农业型乡镇行政体制改革的背景及原因1．现行财政体制下农业型乡镇财政收入严重不足1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府间的财权和事权范围加强了中央政府的宏观调控能力明确了各级政府的责、权、钱。原本中央政府寄希望于通过逐步深化省以下体制改革配套确定省以下政府间财力分配框架但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展财权与事权划分模式出现了两相背离格局。省级政府和市级政府效仿中央层级集中财政收入致使县、乡财政赤字增加。同时乡镇政府基本事权并未减少反而有所增加。乡镇政府除了要提供区域性公共物品、落实中央的政策执行上级政府分派的任务还要在一定程度上支持地方经济发展(政绩驱动和追求可资支配的经济利益)。乡镇政府财权与事权的不对称严重制约了其作为能力。税费改革后尤其是取消农业税以来这种矛盾更为突出以至于多数严重依赖地方税类的农业型乡镇财政沦为“吃饭财政”．仅能维持乡镇政府生存。农业型乡镇财政收入不足可以有两种解释：绝对不足和相对不足。绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后乡镇财政收入减少．无法维持基本呈刚性的财政支出乡镇行政缺乏效率。相对不足是指农业型乡镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡镇行政机构而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。这就决定了解决农业型乡镇财政危机的两种途径：增加乡镇可支配财力或减少用于维持农业型乡镇政府运转的资金相对增加用于履行其正常职能所需资源。后者是属于行政体制改革的范畴。2．压力型行政体制下农业型乡镇的行政表现在单一制和统一领导的国家治理体系下乡镇政府作为县级政府的下属机构其主要职能是完成上级交待的各种任务。在政绩考核“一票否决”的压力下乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种名目繁多的各项达标如“普六”、“普九”、教育“双基’达标、计生服务站达标、油路村村通、各种活动室达标等。这些事权的下放不仅导致了乡镇政府职能范围的扩大而且直接推动了乡镇政府机构和人员的膨胀。相应地作为国家政权体系的基层组织乡镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。另外农业型乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性经常将权力伸展到职能之外导致机构和人员编制的扩张。它又表现出明显的“自我满足”、‘‘自我服务”的特性致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。二、农业型乡镇行政体制改革的依据和出发点作为国家政治体制改革的一部分农业型乡镇行政体制改革不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。国家需要一个稳定发展的乡村社会对“三农”问题的关注正基于此。国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡村社会的控制及汲取资源的能力(包括合法性资源的维持与强化)。而乡村社会中农民最关注的价值是共同富裕是对其基本权利的保障以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。农业型乡镇的行政体制改革需要一种宽宏的视角以考察乡镇政府存在的必要性及职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾或许能够解决矛盾但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。农业型乡镇政府存在的必要性因此以讨论。撤销乡镇政府或许可以解决乡镇层面上的某些矛盾但并不能满足需要。此举与其说是政府对农民的解放不如说是政府对农民的抛弃。伴随着农民负担的减轻农村的社会问题同时交还给农民。这种方案的实质是放任农民自治但考察一下目前的社会形势和农村现实就会发现这并不现实。如果承认农业型乡镇政府具有存在的必要性那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之农业型乡镇政府必须为其