公用移动通信基站法律问题探析.docx

公用移动通信基站法律问题探析由于我国城市建设和通信事业飞速发展加之通信设施的周期性更新换代一段时间以来集中爆发了移动通信基站撤、并、建等各种问题。围绕基站的拆与建、进与退、出与入在各大通信运营商、基站设施入驻地以及广大居民之间上演了一场场“维权”、“对价”并存的博弈战。由于对相关法律问题的认识不一致歧见纷纭最终导致矛盾多多一时成为各方关注的社会热点。从现状来看公用移动通信基站设置更多是企业的自主行为但是从应然层面来看由于基站所具有的基础设施和公共利益属性又适宜作为《城乡规划法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》所说的公共基础设施来看待。在基站设置使用和日常管理中始终存在两个维度的法律关系：首先是政府职能部门应对公用移动通信基站的设置使用需要加强组织规划和日常管理即政府和运营商之间的行政法律关系；其次是电信业务经营者在民用建筑上设置基站必然涉及公民的物权、租赁权、相邻权、物业管理权等法律关系即运营商和居民之间的民事法律关系。但由于电信业务经营者的电信服务属于公共服务领域其服务的对象包括社会不特定的公众群体所以其法律关系又不完全等同于一般的民事法律关系。在公用移动通信基站的行政法律关系中目前主要通过行政审批来实现对基站的监管从相应的布局规划引领、年度计划实施、具体站址认定直到台站执照核发等一系列行政管理手段比较完备基本实现了对基站设置使用等行为的有效监管；而存在争议较多、矛盾较为突出的则是来源于运营商和居民之间的民事法律关系纠纷。本文将重点探讨其中的几个主要问题包括基站通信机房法律属性、基站辐射的损害赔偿认定以及基站租赁合同纠纷等。通信机房的法律属性传统意义上居民对于基站的投诉主要集中在电磁辐射影响但是在《物权法》出台后公众对于物权保护意识的新一轮升温从基站通信机房改变房屋住宅性质的角度提出的信访相对增多。通信机房的法律属性如何认定？由于架设楼顶基站的同时需要设置通信机房为楼顶基站配套提供电源供给、软件配套等而从方便管理和运维的角度出发此类通信机房大都通过租借或收买商品房的方式在居民楼内取得。故此居民往往以违反经营性改造的限制条款按照《物权法》第77条“业主不得违反法律、法规以及管理规约将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的除遵守法律、法规以及管理规约外应当经有利害关系的业主同意”为由要求拆除通信基站。鉴别一处房产是否改变了使用性质主要是看它的产权证上是如何规定的（住宅或非住宅）。如果产权证上规定的是住宅而实际上是用作非住宅使用那么即为改变房屋使用性质是违规的业主、业主委员会、物业服务企业有权予以制止。从这个角度看无论移动通信的公共利益性如何运营商辩解通信机房不属于经营性用房是于法无据的。运营商解决纠纷的唯一出路就是除了保证机房的运行环境安全可靠不产生辐射不干扰居民正常生活外还需经有利害关系的业主同意。通信机房产权纠葛是主要成因。产权的初始界定对于经济运行的效率会产生十分重要的作用不同的产权制度会导致不同的资源配置效率。因此产权问题的不清晰往往是造成外部性（尤其是外部不经济）的主要原因。具体到基站建设在其过程中就具有很明显的外部性（包括外部经济和外部不经济）基站的外部经济无疑提升了移动通信质量保障了移动通信发展；而基站的外部不经济主要包括电磁辐射对环境的影响、因设站导致社会矛盾或纠纷等。由于公共通信设施的寄居性基站往往是依附于城市建筑物及大型项目公共配套设施的一部分建设投资方、使用方及建筑物业主之间的权责不明确产权不清晰往往是造成运营商与居民间纠纷的主要原因。目前的基站建设模式多种多样运营商可能采取了购买商品房、购买房屋使用权、租赁基站用房或者委托房屋中介公司落实房源等几种方法。而且由于运营商在设站过程中始终处于不利的被动地位往往一落实房源就给予付款期冀以此来确认法律事实最终结果却往往疏忽了对于房屋产权的界定导致基站建成之后引发许多潜在风险。例如在租赁机房时没有进行资质调查未弄清谁是产权人、谁是使用人、使用人是否具有产权人赋予的转租权；在基站通信机房购买过程中基站机房的购置款虽已付清但未履行必要的产权办理和过户手续这些问题都会导致日后对基站用房的合法性产生争议。运营商往往在基站建设过程中忙于应付各类个案情况以“建成并启动”为最高目标而忽略了日后产生纠纷的可能性。一方面产权关系不清或者复杂确定合法的出租人就会有一定的困难容易导致出租人不具备主体资格而使整个租赁合同无效；另一方面出租人收取租金后可能会因产权关系不清或者复杂而导致收益分配不均纠纷产生的可能性就会大大增加。即使法律上有对电信运营企业保护的规定但是处理诉讼或者纠纷同样会消耗电信运营企业的管理成本。综上所述明确通信机房的产权法律属性是减少基站设置法律风险