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研发费加计扣除：离企业创新的要求还有多远
编者按国家税务总局税收科学研究所最近完成了国家税务总局重点课题“企业研究开发费用加计扣除问题研究”，全面回顾、分析了我国研发费加计扣除税收政策的设计与执行的历史、现状、效应和问题，在借鉴国际上鼓励企业技术创新税收政策的经验和发展趋势的基础上，对我国研发费加计扣除税收政策及征管体系的完善，提出了改进建议。
本版文章选自该课题总报告。报告总纂：国家税务总局税收科学研究所研究员魏志梅。
我国一直非常重视科技的发展与创新，早在1995年，就在《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》中提到“科学技术是第一生产力”，并随之出台了一系列配套的财税金融扶持政策。在2010年制定的“十二五”规划中，又强调“强化支持企业创新和科研成果产业化的财税金融政策。全面落实企业研发费用加计扣除等促进技术进步的税收激励政策”。2012年，党的十八大作出了实施创新驱动发展战略的重大部署。
多赢效应
现行企业研发费加计扣除政策运行10多年来，对促进企业科技创新和技术进步，盘活存量经济，改善经济结构，产生了积极效应。
一方面，促进研发投入稳步增长。2008年~2012年，全国研发费投入总量迅猛增长。从2008年的4616亿元，增长到2012年的10298.4亿元，年均增长22.24%。其中企业的研发经费支出，从2008年的3381.7亿元，增长到2012年的7625亿元。全国研发投入的强度（研发投入占国内生产总值的比值），从2008年的1.54%，增长到2012年的1.98%，逐步接近发达国家平均水平。
另一方面，促进税收增长和企业发展。从税收总量看，2008年~2012年，全国申请享受研发费加计扣除优惠政策的企业，累计91043户次，平均每年约占全国企业所得税纳税户数的２‰；5年来企业享受加计扣除的研发费金额累计为5120.46亿元，平均约占同期企业研发费支出的19.06%；按法定税率换算，5年累计减免税额1280.12亿元。从税收增长来看，与2008年相比，2012年全国享受研发费加计扣除税收优惠的企业，增加了11356户，年均增长17.55%；2008年~2012年，企业享受研发费加计扣除税收优惠的金额，年均增长25.32%。从户均享受研发费加计扣除的情况来看，2008年为120.6万元，2013年增长到154万元，年均增长6.4%。
此外，大、中、小、微型企业普遍受惠。根据某省国税局调研的情况，从企业规模看，不同规模的企业均有一定数量的受惠。其中，大型企业虽然受惠户数比较少，但受惠金额比较大；中小微企业，虽然受惠金额较小，但受惠户数相对较多。
主要问题
研发费加计扣除政策在运行中，也暴露出很多问题。这些问题的存在，加剧了税企之间争议，加大了税收管理难度，导致税收管理漏洞产生，使税收流失的可能性增大。
第一，税收政策设计方面的问题。
研发费财务核算和税务归集的永久性差异问题，增加了企业涉税风险。企业一般按照《财政部关于企业加强研发费用财务管理的若干意见》（财企〔2007〕194号）规定，进行研发费的财务核算，同时按照国家税务总局《关于印发〈企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）〉的通知》（国税发〔2008〕116号）以及《财政部国家税务总局关于研究开发费用税前加计扣除有关政策问题的通知》（财税〔2013〕70号）规定，进行研发费加计扣除的税务归集。一些企业适用高新技术企业政策，则根据科技部《关于印发〈高新技术企业认定管理工作指引〉的通知》（国科发火〔2008〕362号），对研发费进行核算和归集。此外，有关集成电路和软件企业、动漫企业以及技术先进型服务企业的税收优惠政策，也有研发费的相关规定。上述几个主要文件关于研发费的核算范围和归集口径不完全一致，导致同一种费用，几种核算归集要求，在客观上造成会计核算难度加大和重复性工作，也给税务审核工作带来困难。
加计扣除政策的适用范围有限、立项门槛高，制约了企业研发积极性。根据116号文，研发费加计扣除优惠政策需做两类认定：一类是“一般认定”，即企业为获得科学与技术（不包括人文、社会科学）新知识，创造性运用科学技术新知识开展的科研活动；实质性改进技术、工艺、产品(服务)而持续进行的具有明确目标的研究开发活动。另一类是“具体认定”，即《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》、《国家重点支持的高新技术领域》目录中所列项目的认定。这两类认定究竟是互为条件、相互补充，还是并列、充分条件关系，税法并没有准确表述。在实际执行过程中，税务机关主要以企业科技投入项目是否属于两个目录中列举项目，作为判断是否享受税收优惠的基本依据。
研发费加计扣除政策的税法规定不明晰、甚至不合理，容易造成税企争议。突出表现在：不同企业研发费财务核算的科目和内容不同；可加计扣除研