论区域公共管理的制度创新.docx

编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径学海无涯苦作舟页码：论区域公共管理的制度创新摘要:在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下我国区域性公共问题急剧滋生起来由此引发新型的治理形态———区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。因此文章分析了区域公共问题的滋生及其成因剖析了我国区域公共管理中存在的制度缺失并探讨了创新区域公共管理制度的政策建议。关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新从历史的层面说自伍德罗?威尔逊(Ｗｉｌｓｏｎ1887)以来公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学在其百多年的演进和流变历程中始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来为了适应国内外公共管理环境的权变需求也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题因而它区别于传统的“行政区行政”②对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。一、区域公共问题及其成因(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代诸多的因素和复杂的背景交织在一起诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变加之作为政治目的的区域化进程的加快使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题依靠民族国家的内部力量已经无法解决必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面全球化和区域化的发展使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间中国长期实行高度集权的中央计划经济体制政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制缺少市场机制和社会机制。因此社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来国内的分权化改革和市场化进程在不断推进迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入ＷＴＯ更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题比如地方政府的ＧＤＰ崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题不仅突破了传统行政区划的刚性束缚扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限衍生为区域性公共问题。在这种情况下传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共