城市防灾视角下韧性城市建设.pdf

城市防灾规划视角下的韧性城市建设

摘要：我国是世界上灾害多发且灾害程度较严重的国家之一。自上世纪90年代以来，自然
灾害对我国经济发展和社会安定产生的影响愈发明显。本文在韧性城市理念的指导下，指出
了当前我国城市防灾减灾规划所存在的问题，对我国城市防灾减灾规划的编制原则、内容及
编制方法以及与城市规划体系整合的方法进行了讨论，提出了对我国进一步建设韧性城市的
相关建议。

关键词：韧性城市；防灾减灾；城市规划；防灾规划

近年来，防灾越来越重视承灾体是否具有不依靠或少依靠外部援助而“反弹”或恢复的
能力，引出了韧性的概念。它狭义上可以理解为弹性，与脆弱性相对，是一种承受外界应力
时对折断、损毁的抵抗属性；广义上则体现出承灾体在外界事物发生改变时所作出的反应，
可能是本身具备的，也可能是经过思考、组织后所做出的应对决策，涵盖物理环境、自身硬

件、软件、人员、组织、管理等综合因素。

1当前我国韧性城市建设面临的主要问题

1.1理论研究不足，相关法规缺乏
我国现行的城市规划相关法规尚未结合韧性城市的理念及目标，已不能适应城市新的发
展需求，无法在法律法规层面为韧性城市建设提供切实保障。城市防灾规划与韧性城市密切
相关，而防灾工作相关法律法规体系的不完善，导致防灾管理工作混乱，防灾工作程序、防
灾规划不规范，制度建设、管理机构、决策系统等落后于防灾工作的实际需要。而韧性城市
作为一种全新的城市规划理念，在实践过程中对其概念、内涵没有足够的认识，造成相关概

念的混淆及实施的盲目性。
1.2前期风险评估难度较大
我国在韧性城市建设过程中，由于经费、技术等方面的限制，只能对重点地进行建设。
城市灾害的风险评估可以为韧性城市建设指明方向、重点，而目前我国城市对于灾害风险的
重视程度还不够，且由于数据来源、质量等方面的限制，导致风险评估的难度较大。另外，
几乎所有的防灾规划都缺乏规划评估的内容，而规划评估是制定规划决策的依据和基础，只
有进行相应的规划评估，规划决策才更具有科学性和可操作性。在风险评估技术方法上，针
对单一灾害的风险评估方法已有很多，但是对于多种灾害的风险评估尚缺乏有效的技术方法

应对。
1.3与现有规划的关系不明晰
在现有规划体系下，我国的城市规划种类繁多，而相关规划之间的衔接存在诸多问题，
“多规合一”也已成为下一步发展的趋势。而在韧性城市规划过程中，往往没有理清与现有
规划之间的关系，盲目地编制规划，导致各个规划之间衔接的难度增加，进而导致韧性城市

规划目标无法实现。
1.4缺乏规划实施主体
城市防灾规划对韧性城市建设影响深远，虽由城建部门负责编制、审批，但是涉及其他
诸多领域，比如：金融、保险、应急等，在实施过程中也同样需要众多部门、行业的共同合
作。在我国目前的体制下，在城市整个规划设计建设管理中，没有对城市整体防灾减灾进行
全盘的考虑。一旦多种灾害同时发生或引起次生灾害，就将出现多头管理的混乱局面或相互

推卸的局面。导致城市防灾规划的实施缺少监督管理、缺少专业技术人员等问题。

2城市防灾减灾规划的主要内容

2.1规划目的
城市防灾减灾规划的目的在于保障经济和社会持续稳定发展的前提下，对城市安全的保
障和设施建设做出长远的安排，不断增强抗灾防灾的能力，控制并尽量消除危险源，防止事

故及灾害的发生，从而使人们得到健康安全的社会环境。
2.2规划编制指导思想
城市防灾减灾规划的指导思想是保证经济、社会和安全状况的协调发展，保障人民生命、
财产安全，促进社会生产力持续发展。城市防灾减灾规划要适应社会经济社会发展水平，坚
持经济建设、城市建设与安全建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效

益和安全效益的统一。
2.3规划分类
针对城市灾害和不安全因素，通过城市规划建设手段来达到灾害防治和减灾的目的，可
制定的城市防灾与安全规划有以下诸项：在自然灾害方面有城市防洪、城市抗震、城市地质
灾害防治；事故灾难方面有城市重大危险源安全、城市消防；在社会安全事件方面有城市防

空袭等。
2.3.1城市防洪规划主要规划内容
主要分析城市现状防洪设施的类型、分布位置、数量、规模等级等情况。根据城市性质、
地位和设防标准提出的防洪规划编制把握的规划方案原则。根据城市规模等级按国家防洪标
准的规定确定防洪潮设施建设标准。确定防洪堤、排洪渠的基本规格和堤顶标高，确定排涝
泵站的数量和分布位置。确定规划的防洪堤、排洪渠、泵站的规模等级和用地范围。根据河
流水位及排涝水力计算提出城区地面应控制的标高。根据防洪潮需要提出需要新建、改造加

固和提高规格的防洪设施具体项目。
2.3.2城市抗震防灾规划主要规划内容。
主要分析城市地震地质背景和历史上地震灾害发生情况。根据城市所在区位按国家地震
裂度区划提出城市建筑抗