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关于我国财税体制改革的思考

贺力平

一、财税体制改革应有一个战略考虑

长远目标模式、步骤和时间表应当说是战略规划行动的几个基本要素。在财
税体制方面，它们所涉及到的问题相当多。例如，我国财政体系的发展目标是否
是“公共财政”模式，“公共财政”模式是否以政府紧紧围绕提供公共物品服务
而组织自身活动为特征，技术进步对公共物品的概念将会带来哪些重大影响，财
政支出和税收应当进行哪些相应调整，在时间进度上应当大致如何安排，等等。
除了这些所谓理论上的“根本性的”问题外，还有更多的、其实践意义同样重大
的问题，例如预算编制方法和规则、国库资金支付规则、转移支付的方式和规则、
财政资金或政府支出发放的非现金方式，等等。
财税体制改革所涉及的许多问题都是综合性的、相互交叉影响的，应当运用
相应的思维方式来考虑。税收的规模调整不应当仅仅着眼于税率的高低，而且应
当考虑到有效税基的宽窄，还需要考虑到征税的直接成本和间接成本。财政支出
的调整除了要考虑经济周期因素外，还应当考虑政府行为的调整和各级各类政府
机构之间的职责调整。
财税体制与一般经济体制环境是相互影响的，在这两者之间因而应当有协调
配合。例如，过去在教育部门几乎完全是公益事业的背景下为了强化财政对教育
事业的支持，征收了“教育附加费（税）”。现在，随着教育日益成为个收费部门，
原有的“教育附加费（税）”理所当然地应当相应调整。
政府如何征税或收费的问题还具有社会行为规范的意义。政府如何征税或收
费在一定意义上仿佛是政府部门如何“挣钱”，这当然会对社会其他部门如何“挣
钱”产生巨大的行为示范作用。政府按照公平合理的原则征收税收，按照严格的
公共需要原则和法定程序支出公共资金，减少随意性，不仅将为社会树立起一个
行为典范，而且将极大地有助于政府对社会经济秩序的管理。

二、应当继续推进和完善分二、应当继续推进和完善分级财税体制改革级财税体制改革

上下级政府机构之间如何划分财政收支职责，似乎是个困扰各国政府的难
题。我国经历了多次尝试，并从1994年起开始建立起一个顺应现代市场经济环
境的基础框架，以中央与地方之间的分税制为特征。
这个新的分级财税体制，相比过去的体制，在许多方面取得了突破，是我国
规范各级财政行为的具有历史意义的起点。但是，另一方面，也应当看到，新体
制运行过程中出现了一些新问题。最突出的一个直观问题是1994年以后省市级
财政收支出现全面赤字局面。
1994年以前，典型的地方财政局面是有的地区财政收支顺差，有的地区逆
差，整体上是地方财政收入总和超过地方支出总和，顺差地区和逆差地区之间的
财政资金再配置通过中央政府进行。
1994年以后的情况可以1998年为例。1998年，全国31个省直辖市中没有
一个是财政收人超过财政支出〔以预算收支为统计口径〕，各个省市都依赖中央
财政“返还”（补贴）来弥补本地区财政收支缺口。
这种格局，很多学者正确地认为是增强了中央政府对地区间财政资金转移和
配置的调控能力。但是，也应当承认，有几个现象随之而来或呈现加重的迹象。
一个现象是，下级政府为争取较多的上级政府财政“补贴”，不时要花费大
量精力、时间或其他资源，政府系统内部的“公关工作”增多了。
另一个现象是，地方政府没有债券融资的授权，有的就走上变相债券融资或
借贷融资的道路，通过地方融资机构在境内外发债或拆借资金。由于这往往是隐
性的行为，常常也缺乏必要的规范。结果，在一些地方，积累起相当程度的地方
政府债务风险，它们构成了全局金融风险的一个因素。
再一个现象是，一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”又不足、同时无
力变相发债或借钱的地方政府或某些机构，往往情不自禁地利用手中职权向社会
强行摊派或收费的办法，结果不仅加重了社会成员负担，而且影响了政府的声誉。
针对这些问题，有的学者提出，可以考虑允许地方政府发行债券，通过规范
化方式处理地方财政收支不平衡问题。建立地方政府债券融资机制应当是个思
路。同时，也应当考虑到，仅仅允许地方政府发行债券尚不足以从根本上解决问
题。如果缺乏足够的约束机制，地方政府的债务融资也可能演变出危机。在国外，
1999年巴西金融危机就是从一个州财政到期债券支付困难开始的。更远一点，
19世纪40年代，美国当时20多个州中近10个州发生债务危机，这些州政府无
力偿还英国投资者的钱，美英之间因此差点儿爆发第三次战争。
可以认为，充分规范化的地方政府债券发行应当有几个制度性前提条件。第
一，地方政府债券发行必须有明确的偿还基础，对此，不能笼统地说基于地方未
来财政收入。地方未来财政收入不仅取决于未来地方经济规模，而且也取决于财
政体制本身的调整。只有当各级财政收支体制具有基本结构稳定性的时候，地方
的未来财政收入才可能成为一个可预测的指标。第二，地方财