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电信产业放松管制
[论文关键词]电信产业放松管制价格上限管制主导运营商[论文摘要]自1980年起,英国电信产业先后实施了邮政、电信分离,建立独立的管制机构,对开放市场准入和私有化以后仍然居于主导地位的运营商——英国电信公司实施包括价格上限管制在内的一系列管制,促进了英国电信产业向竞争性结构的转化。目前,我国电信产业同样面临着放松管制以及放松管制以后如何重组和再管制主导运营商的棘手难题。本文拟对英国电信产业20余年的改革经验进行比较系统的回顾和评析,以期对我国电信产业的下一步改革有所启示。一、从垄断到双寡头垄断再到电信市场完全开放的历史沿革以时间为坐标进行纵向考察,英国电信产业以若干具有里程碑意义的事件为标志,开始了其从垄断到市场完全开放的影响世界电信产业发展方向的改革。1981年是邮政、电信分离和独立管制机构建立的转折点,从此英国电信产业走上了放松管制之路,当时的垄断运营商BT也开始了富有革命意义的私有化和商业化进程,其标志是1981年《电信法》的颁布、邮政和电信的分营以及同年年底由私人控股的莫克瑞通信公司的成立。莫克瑞公司的主营业务包括提供连接主要商业区的电话线路,提供国内、国际长话业务等。该公司于1982年获得了英国政府颁发的电信运营许可证,政府允许莫克瑞通信公司建立国内第二个固定电信网络,与英国电信公司在国内展开竞争。1983年,英国政府明文规定国内只允许BT与莫克瑞通信公司建设经营固定网络和经营基本电信业务,从此英国的电信产业形成了“双寡头垄断”格局,这个格局一直维持到1991年,其他运营商才得以进入英国电信产业的固定网络市场。英国政府采取这一政策的目的,是通过在一定时期内建立和维持一个“双寡头垄断”的格局,帮助新成立的莫克瑞公司建立起自己的通信网络,使其不断地扩大市场份额,增强与BT的竞争能力,适应未来激烈的市场竞争。1984年,英国政府开始在电信产业实施私有化政策,但仅对BT实行私有化,出售其51%的股权,同年,英国政府又通过了《1984年电信法》,根据该电信法建立了独立的电信管制机构——由电信总长领导的电信办公室,与贸易和产业国务大臣共同对国内的电信运营商实行统一的管制。电信法要求国务大臣和电信总长尽全力满足合理的电信服务需求,确保取得执照的运营商按照执照规定提供电信服务的能力,保护用户、买者在电信服务和设备的价格、多样性和质量方面的利益,强化英国电信产业的效率和运营商之间的有效竞争。电信法规定在英国经营电信业务必须取得执照,而执照由贸易和产业国务大臣在咨询电信总长之后发放。1985年,在固定电话领域的双寡头垄断政策得到稳定和巩固后,英国政府开始在移动通信业务领域引入双寡头垄断,这一政策使英国在移动领域展开了一定程度的竞争。在双寡头垄断政策实施了8年后的1991年,英国政府颁布了题为“竞争与选择:20世纪90年代的电信政策”白皮书,在对双寡头垄断政策的效果作出适当的评价后,正式终止了双寡头垄断政策,从此英国的国内电信市场开始完全开放。因此,1991年被视为英国电信产业从双寡头垄断向电信产业完全开放的转折点。此后,英国电信产业在放松管制、放松管制之后对主导运营商的再管制和保护用户利益方面建立了一系列完善的制度。二、放松管制过程中对电信产业和主导运营商BT的再管制1.以执照的颁发和修改约束运营商BT取得了多张执照,其中最重要的是经营固定线路公众电信网的执照,其内容由旨在确保英国电信服务的广泛供给、保护用户利益、鼓励电信服务和网络供给的有效竞争等方面的一系列条款组成。按照执照的规定,BT必须满足对几乎遍布整个英国,包括农村地区的语音电话、低速数据、传真服务和公共呼叫信箱的合理需求。执照还规定,BT必须允许其他执照持有者在成本导向、透明和非歧视的条件下与其电信网络的连接,遵守公平交易义务,禁止旨在以价格条款和服务质量不适当地扶持其自己业务的任何部分来对抗竞争者,禁止不公平的交叉补贴。为了实现成本价格的网络连接并提供其既未实行歧视性待遇也没有不公平的交叉补贴,BT必须公布其受管制业务和活动的经审计的财务报告。BT应当对接入、设备供给、网络、附加和住宅服务独立地进行会计核算,如果在这些业务之间存在不公平的交叉补贴,BT必须采取措施按照电信总长的要求改正。自2000财务年度起,BT必须对移动业务提供独立的财务报告。为了使电信总长能够监管其活动,执照还规定BT有义务向电信总长提供他所要求的信息。BT这张执照有效期不定,但贸易和产业国务大臣可以在BT违反执照条款的情况下随时收回执照,或者在BT没有违反条款的情况下提前10年告知的情况下撤消这张执照。执照要求BT从总体上降低价格,允许对BT实施价格上限管制,管制的范围包括语音电话、住宅服务和联网价格。执照对BT的交易条件实施了专门限制,要求其公布所提供服务的标准价格和相应的服务条款。