合法性审查原则浅谈.doc

合法性审查原则浅谈王亦鹏摘要:合法性审查原则是我国行政诉讼法的基本原则也是区别于民事诉讼法与刑事诉讼法的特有原则然而对于合法性审查原则还存在诸多可改善之处。应逐渐将抽象行政行为纳入合法性审查之中同时对于前提性行政行为以及行政关系与民事关系混合的问题应予以重视通过借鉴其他国家的行政法经验应通过立法改革尽早建立我国的附属审查权制度与合并审查制度从而加强对于行政主体行政行为的监督同时切实保护当事人的合法权益。关键字合法性审查具体行政行为合并审查附属审查权一、合法性审查概述合法性审查原则是我国行政法的基本原则同时也是有别于民事诉讼法与刑事诉讼法的特有原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”根据这一规定人民法院在审理行政案件是有权对行政主体的具体行政行为的合法性进行审查。可以说这是法院行使司法权的重要体现。在行政案件中如果说受案范围是法院行使司法权监督行政权的第一道门槛那么合法性审查就是司法权监督行政权的第二道门槛。参见孔繁华：《行政诉讼基本原则新辨》《政治与法律》2011年第4期。关于合法性审查原则我们可以从审查对象、合法性、审查依据这三个方面进行论述。人民法院在审理行政案件时直接审查的对象是被诉的具体行政行为。在行政法中一般将行政主体的行政行为分为具体的行政行为与抽象的行政行为。具体的行政行为系指行政主体在行使行政职权针对特定的行政相对人就特定的事项做出有关该行政相对人权利义务的单方行为其特点是对象特定化、具体化是对某一个具体的事件或者具体的人所做的处理效力指向特定具体事件或者公民、法人或者其他组织。具体行政行为往往是对已经存在的现象或情况做的处理特别是具体行政行为对被管理者的权利义务产生直接影响。抽象行政行为则相反系指行政主体非针对特定人、事与物所做出的具有普遍约束力的行政行为。它包括有关政府组织和机构制定行政法规、制定行政规章、规定行政措施、做出具有普遍约束力的决定和命令中国行政法上的合法性原则主要是对具体行政行为的约束。参见江必新：《论行政诉讼的审查对象》《中国法学》1993年第4期。如前所述人民法院在行使司法审查权只限于审查具体行政行为而不能对行政机关所制定的法规、规章及发布的规范性文件进行审查也不能对行政主体的内部行为继续审查。虽然合法性审查的直接对象是具体行政行为但是这并不否定人民法院对抽象行政行为进行间接的合法性审查。《行政复议法》与《立法法》在一定程度上保证了人民法院对抽象行政行为的间接审查。《行政复议法》第7条就对于部分抽象行政行为的审查制度做出了相关的规定。《行政诉讼法》第53条对于参照规章审理行政案件的制度规定实际上确立了人民法院间接对规章进行审查的制度。人民法院在审查具体行政行为时应遵循“合法性”的限度即人民法院只审查被诉具体行政行为的合法性一般不审理其合理性只在行政处罚显失公平的情况下才审查其合理性。法院审查被诉具体行政行为是否证据确凿适用法律、法规正确符合法定程序以及是否存在超越职权、滥用职权和不履行法定职责的情形。而对于行政主体在法律、法规规定的范围内根据其自身裁量权做出的行政行为是否适当的问题则不应由法院进行审查而应当由行政复议等途径进行解决。一般认为裁定行政行为是否合法的争议属于审判权范围而确定行政行为在法律范围内如何进行的更合理是行政权的范围。行政机关不得越权代替法院对行政行为做出合法性的终局评价法院也不得代替行政机关就行政行为的适当、合理问题做出评价。人民法院处理的是行政行为的合法性问题而行政机关则处理的是行政行为的合理性问题两者分工明确互补干涉。参见姜明安：《行政诉讼法学》北京大学出版社1993年版。人民法院审理行政案件审查具体行政行为合法性的依据是法律、法规和地方性法规。地方性法规仅适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件还应以该民族自治地方的自治条例与单行条例为依据。只有在特殊情况下人民法院在审理行政案件时可参照适用行政规章。参见胡建淼赵大官：《行政诉讼法学》法律出版社2004年版。二、合法性审查中的问题由于行政诉讼案件的多样性与复杂性使得对于合法性审查的要求日趋严格。虽然合法性审查原则在我国行政诉讼法中得到了明确的规定但是在某些问题仍然存在模糊与空白之处这就需要通过对于合法性审查原则的完善来进一步厘清与填补。下面将从具体行政行为合法性审查的范围前提性行政行为行政关系与民事关系混合这三个问题进行论述。（一）具体行政行为合法性审查的范围虽然我国行政诉讼法规定人民法院对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查但是在合法性审查的范围存在模糊性与局限性。首先根据行政诉讼法国务院做出的行政复议裁决为终局裁决。那么如果当事人对于国务院所做出