2022电信普遍服务分片包干政策分析.doc

电信普遍服务分片包干政策分析XX省2004年启动电信普遍服务分片包干政策以来农村通电话水平明显提高。2004年全省村通率仅为80.6%到2006年7月就实现了行政村村村通电话的目标。到2008年底全省20户以上自然村通电话比例达到99.7%。可见电信普遍服务分片包干政策对推进电信普遍服务进程起到了积极的作用。但由于分片包干政策存在软约束、诱发揩油等方面的缺陷使得在执行中遇到一些问题。笔者拟以海南为例通过对存在问题的总结找出问题存在的原因并提出相关政策建议以促进我国电信普遍服务分片包干政策更有效执行。分片包干政策出现的问题（一）资金困境分片包干政策执行过程中海南当地政府财政没有专门的配套资金注入完全依靠电信监管机构采取行政摊派的手段将任务分配给电信运营企业由企业自行筹资解决。电信运营企业作为上市公司追求利益最大化的目标使企业在建设中对无利可图的偏远地区的通信建设动力不足。目前由于农话分布的特点是：多、远、散即自然村多距离接入点远用户分布散造成电信投资大建设成本高。同时由于很多自然村受电力供应、自然条件等因素限制造成运营维护成本高农话亏损严重。加上维护成本的巨大使企业在农村电信市场运营中出现资金困难。（二）执行困境电信企业在实施村村通电话工程的建设中遇到一系列问题。如部分市县通信建设用地没有纳入城镇规划个别市县政府对此项工作不热心工作不力使企业在征地问题上遇到许多阻力在传输建设上同样存在许多人为的因素干扰；有些部门利用垄断的优势也给村通工程设置难题如电力部门在市电、农电的引入问题上、工程建设成本上提出苛刻的条件加大了企业的建设成本影响了企业的热情；电信设施被盗窃问题严重一般用于村通的基站等通信设备放置位置都较偏远安全环境条件差偷盗现象严重。XX省通信管理局在推进分片包干的普遍服务政策时也遇到了许多困惑。如用在给电信运营企业分摊分片包干任务时如何做到任务的公平公正每个企业应该分摊多少建设任务每个行政村或自然村的建设成本无法预算都使任务分配时缺乏科学性。所以每年下达分片包干任务都存在比较严重的随意性。此外当任务分摊给企业后企业拒绝完成行政分摊的任务时也缺乏相应解决问题的法律手段。（三）发展困境政企分开后行政手段相对力量减弱政府的公众利益和企业追求的经济利益并不一致的矛盾凸现而且法律不健全缺乏实质性的保障措施普遍服务水平的发展速度不具有可持续性。一是需求抑制普遍服务水平的提高。一方面目前未通电话的自然村大部分属于经济发展水平较为落后的地区该地区农民收入、支出远低于XX省的平均水平。另一方面部分未通村自然条件恶劣。二是农话亏损严重影响普遍服务的持续发展。从农村经济发展来看农村经济发展缓慢尤其大多数地区的经济是以农业以及低层次、低附加值的行业为主农村经济结构正处于优化当中目前还不太合理。由此使得农村居民的对外经济联系显得较少对电信业的需求也不是很高。同时农村社会经济条件相对落后导致启动消费市场困难。分片包干政策问题分析分片包干政策由于是企业内补贴普遍服务净成本完全通过扭曲不同地区、不同业务间的相对价格筹集导致价格与拉姆齐定价规则出现明显偏离造成严重的低效率消费和福利损失。同时分片包干方案在任务划分上对任务量评估过于粗略只考虑任务数量而忽略了不同地点的成本差异运营商所应当承担的任务量很难准确对应。所以分片包干政策在执行中出现了上述问题。如何减少这些问题对分片包干政策执行的影响笔者从以下三个方面进行了分析：（一）电信普遍服务属于公共服务范畴分析电信普遍服务在某种程度上是一项类似“灯塔”的公共产品。根据公共产品的提供理论我们不难得出电信普遍服务的提供主体应当是政府而不应是市场。一是在一定的用户规模下一个用户对于电信服务的消费或者使用不影响其他用户的消费或使用即电信服务是非竞争性的。二是电信计费可以很好地解决消费付费的问题即电信服务是排他的。三是电信普遍服务要求其价格是用户可以承受得起的这就使得用户的消费付费可能不能弥补电信运营公司的服务成本即用户不完全付费或者部分不付费就可以获得完全的电信普遍服务。此时尽管在技术上可以解决消费完全付费的问题但在制度上却要求或者允许部分用户不付费就消费电信普遍服务也就是说电信普遍服务具有了一定程度的非排他性。由此可见电信普遍服务是一种公共服务而非私人物品。（二）电信监管部门在普遍服务中的角色定位分析（1）纠正市场失灵保证农村及落后地区通信的有效供给。电信市场是一种非完全竞争市场其市场结构的不完备性会产生一系列的问题如非效率、不公平性等。因此需要政府强制电信运营商实行普遍服务政策。（2）促进农村及落后地区通信的健康快速发展。居民消费者通过电信服