我国税权纵向配置的规范分析.docx

我国税权纵向配置的规范分析朱丘祥江西财经大学法学院副教授关键词:税权纵向分权税收立法权规范分析内容提要:我国税权的纵向配置由中央主导一直缺乏明确的宪法和法律依据存在税收立法权过度集中、地方政府滥用“自主”收费权、税收立法领域政府立法与部门立法现象严重、缺失有效的民主法制监督等问题。解决问题的焦点在于赋予地方法定的财税自主权以保障其作为公法人的独立权利主体地位在此基础上按照“一级政府、一级财权”的原则合理划分中央与地方的主体税种并清理同宪法相抵触的税权划分规定通过由全国人大制定基本法律的形式规范中央与地方的财政关系。一、我国税权纵向划分的基本特征1、税权的纵向划分缺乏明确的宪法和法律依据我国税权的纵向划分一直没有一个统一、稳定的规则缺少统领整个税收体系的税收基本法难以从法律高度对我国税收的性质、作用、立法原则、管理体制、税收法律关系主体的权利与义务、中央与地方的税收立法权和解释权、各级税务机关人事权等做出科学、明确的规定这就使地方税收体系乃至整个税收体系建设缺乏法律依据和规范中央与地方政府之间税权的划分缺乏法律依据抑制了地方政府加强税收管理的积极性。[1]目前有关税收立法权限、立法程序等方面的内容由中央政府即国务院通过颁布行政法规来加以规定而作为分税制改革直接依据的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》连行政法规都还算不上这就使得税权划分的过程带有中央与地方之间非制度性博弈的特征从而使集权—放权—收权的循环变得不可避免。此中问题的焦点在于：地方政府的宪法地位与其实际的财政地位相矛盾地方政府的财政地位与其职能是很不相称的[2]这与“中央和地方国家机构职权的划分遵循在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的宪法规定是不相吻合的。目前的分税制是“中央主导型”改革自分税制实行以来中央和地方的财政分成比例几乎年年在变而且这种比例的变动是通过中央文件来实现没有法律依据随意性很大。中央可以根据财政形势的需要随意调整中央和地方的财政分配关系地方政府只能被动地接受。1997年1月起证券交易印花税由原来的中央和地方各占50%先调整为中央占80%地方占20%;又调整为中央占88%地方占12%;现又改为中央占94%地方占6%。2002年1月开始所得税改为共享税中央和地方五五分成;到了2003年中央和地方的分成比例又调整为六四分成。[3]因此提高中国公共事务和公共财政的法律化水平实乃当务之急。2、政府间事权与财权的划分不相匹配判断一种财税体制是否科学合理关键要看财政收入和财政支出在GDP中的比重以及中央与地方的财权和事权是否相一致。我国1994年至今的分税制改革最大的问题在于忽视了成功的分税制所应遵循的最为根本的一个原则：财权与事权的统一。分税制改革后中央政府在不断向上集中财权的同时事权也在不断地下放形成财权与事权的逆行。中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到2004年的57.2%同期地方财政收入的比重却由78%降到42.8%而地方政府在公共产品供应上承担的支出比例却高达70%左右。[4]目前中央与各级政府之间的事权、财权划分还存在不够明确和合理的地方。政府职能的界定和政府间事权的划分是分税制财政体制存在的前提和基础。但在我国目前的宪法和组织法中对各级政府职责权限的划分还比较原则可操作性不强在有关经济性事务的界定上尤其如此。虽然近年来政府职能的转变已经引起了社会普遍的关注中央在相关领域也进行了一些有益的探索在有关的经济体制改革的文件中都作出了一些原则性的界定但在市场经济体制下政府究竟应该干什么却是一个崭新的课题。[5]返观现实中央与地方政府之间的事权和支出范围的划分在一些交叉领域还存在许多模糊的地方由于传统惯性的影响一些支出范围的划定不是很合理的。况且目前的分税制只对中央和地方之间的事权作了原则性划分没有涉及省级以下地方政府之间如何划分事权财力上解的同时事务却在进一步下放致使地方政府的财权与事权严重失衡。目前公共卫生、社会保障、环境保护等全国性公共产品都是地方政府在承担主要责任或无限责任中西部地区因财力的欠缺而在公共物品的提供上出现了明显的地区差异。例如根据《2000年世界卫生报告》中国整体卫生质量排在191个国家中的第61位但财政投入的公共性却排到了第188位这表明我国公民在获得政府提供的公共卫生服务方面存在着极大的不公平。[6]3、税收立法权过度集中在中央地方政府缺乏相对自足的税权在传统的中央集权型财政体制下中央与地方政府的税收分配关系是：首先由政府统一征税然后再将税款在上、下级政府之间进行分配不涉及或很少涉及税权分配问题。而实行分税制财政体制则不仅要求在中央与地方政府之间划分税种还要求适度划分各自的税权这是责任、权限、利益的有机结合和统