中国地方财政收入问题研究.docx

中国地方财政收入问题研究中国社会科学院财贸所杨志勇摘要：地方政府收入包括税收、国有资本收益、收费以及其它非税收入。其中最为主要的是税收收入。本文主要从政府间收入划分的角度讨论地方财政收入特别是地方税问题。本文首先分析了税收收入划分在政府间财政收入划分中的地位问题进而介绍了税收分享的两种基本思路即依税种本身属性和受益原则进行税收分享并分析了各自的利弊。本文对单一制国家和联邦制国家的不同特征的税收分享模式进行了比较分析归纳出简单的国际经验即税收分享模式的选择应该更多地基于国情。再接着回顾中国税收划分的演变状况最后对中国税收分享问题特别是与地方财政（基层财政）收入有关的问题提出看法。一、政府间收入划分的理论分析现代政府间收入划分主要是税收分享。税收分享从理论上说有两种基本思路。（一）税收分享在政府间财政收入划分中的地位和作用税收分享问题必须在政府间财政收入框架内进行探讨。政府间财政收入应该如何划分？各级政府都有哪些收入权限？各级政府所筹集的收入比例应该如何界定？现代政府财政的主要收入来源是税收因此收入划分最主要是税收分享问题。也正因为如此现代政府间财政关系（财政体制）的具体形式常被称为“分税制”财政体制。政府财政收入来源还包括非税收入——国有资产收益、收费、公债等等因而划分收入权限也同样要涉及这些问题。现代市场经济国家国有经济规模偏小更重要的是盈利性国有资产收益微乎其微因此大部分市场经济国家在收益的划分上没有太多问题。中国目前的问题有些特殊还有庞大的国有资产规模但只是经济体制转轨时期的特殊情况。不过在目前中国的财政体制客观上还存在着如何利润的划分的问题。张馨（1996）结合中国具有众多国有资本的现实指出中国的财政体制应该是分税与分利相结合的财政体制这说明国有产权在财政体制的确立过程中具有重要作用。无疑国有产权在当前转轨经济中具有重要作用。从市场经济的角度来看市场能够更发挥作用的政府就不应介入现在介入的以后也要逐步退出。随着改革的进一步深入国有产权的作用也将逐渐从提供利润形式的财政收入逐渐转为弥补市场失灵。因此从市场经济的要求来看国有产权所提供的财政收入中最终所起到的作用极为有限政府的主要收入形式还是税收。从而在规范财政收入方面财政体制的设计最主要的还是要考虑如何进一步规范政府间的税收收入划分和支出责任划分问题。收费往往对应于财政所提供的服务从理论上说是哪一级政府财政提供的服务就应该由那一级政府收费因此收费的划分经常不构成划分收入的难点。在实行财政联邦制的现代国家中每一级财政都是相对独立的因此从理论上各级政府都应该有发行公债的权利。一般说来中央政府的发债权是没有什么可以质疑的。争论的焦点往往在地方政府的发债权上地方政府具备什么条件才可以发行公债上。对于收入划分问题的解决首先要看划分收入的目的何在。一般的解释是收入用于满足支出的需要。这一点与整个财政收入是要用于公共支出的目的要求是一致的。但问题在于不同级别财政是否都应该拥有足够的收入以满足各自支出的需要。如果各级财政都能做到以本级直接筹集的收入满足支出的需要那么各级财政之间实际上就变成了真正的相互独立了。因此通常认为地方政府不应该拥有充分的财权这样中央政府可以对之进行调控以维护一国的统一。这样地方政府要么在收支相抵之后留有资金缺口要么收大于支但要上解部分本级筹集的收入给中央政府。那么地方政府财政资金缺口或者所上解的收入规模应该有多大？简单地说这个规模不应该太大财政收入应该满足财政支出的需要。太大容易导致地方政府缺少最基本的激励影响地方政府组织收入的积极性。也就是说无论如何地方收支应该大致相抵。这样不同级别财政的收入应该根据其所承担的职责所要实现其功能而定基本做到“财权与事权相一致”。但在实际中一般都是从收入本身的特性以及政府的其他目标着手划分财政收入。就整体规模而言通常这样划分的地方财政收入是不足以满足地方财政支出需要的。与此同时中央财政收远大于支。这样地方财政支出的不足部分很大程度上要依靠中央财政的转移支付得以解决。当然如果地方收入与支出差距过大也会影响到地方获得财政收入的积极性。因此许多国家都强调建立地方税系的重要性以发挥地方在征税过程中的积极性。（二）税收分享的两种基本思路税收分享可以有三种方式：分税种、分税率、分税收收入。分税种即将税收根据税种分为中央税（国税）、地方税（地税）（或者再加上中央与地方共享税）。分税率是指不同级别的政府对同一税基（征税对象）课以不同的税率分别征收。政府间税收划分时常伴随着政府间税基分享的问题。所谓税基分享指的是两个或两个以上级别的政府在一个共同的税基上征收各自的税收。税基分享的方式主要有三种：对某一税基分别设置中央税和地方税由两套税制共同征收；对某一税基只设置中央税地方政府通过在中央税税率上附加一定的比例或附加费的形式分享；只设一种税由一