“钓鱼执法”背后的公共预算难题.docx

“钓鱼执法”背后的公共预算难题2010新年伊始一度沸沸扬扬的上海“钓鱼”事件渐渐冷却下来了。讽刺的是“黑车罚款财政”已演变成上海交通执法部门利益的“提款机”。部门利益的“提款机”据报道上海各区县参与“黑车罚款财政”分肥的“钓钩”行情是:在闵行区“钓钩”每“钓”到一位私家车司机便可获得300元人民币“钓头”则提取200元。宝山区给“钓钩”开出的价格也是200元南汇区250元奉贤区则是600元。一个成熟的“钓钩”月收入少则两三千元多则五六千元。而“钓头”每个月能净赚1万至2万元一年可达十几万元。毋庸置疑的是“钓鱼执法”的真正动力在于能够分享罚没款项。如果是交通执法部门坐收坐支那就是明显的“小金库”行为。如果是上交给财政再由财政返还或者部分返还给交通执法部门那么这部分款项就由应予以治理的“小金库”行为变为合情合理的“小金库”行为了也就是说由隐蔽变为公开由不正常变为正常的了。在上海罚没收入的管理模式从后者。这样就演变成制度性鼓励罚款的行为这正是一些权力部门敢于忘乎所以地胡作为乱作为的根源。因而要革除“钓鱼执法”这样的行政权力上的乱作为胡作为必须从财政体制改革上着手。1999年财政部门推行“收支两条线”改革目的在于杜绝各部门和各事业单位发生私分“非税收入”、设置小金库、支出不合理、各部门收入不平衡等问题但这样一来许多应当被清理的不合理的收费和罚款合法化了。而且各级财政实行了“超收奖励、罚款分成”体制大大刺激政府和行政性授权的各机构和公务员想方设法、千方百计地巧立名目利用强权大肆敛财的行为近乎演变成“准税务部门”。因此在“钓鱼”事件引起全国轩然大波之前上海市闵行区交通行政执法大队才会在自己的年度工作总结中将“罚款财政”作为一项政绩向上级部门报告并不觉得自己“法治意识淡薄”而是沉浸在坐拥一部部门利益的“提款机”的喜悦之中。这是上海市委书记俞正声所谓“一种制度性措施的错误”之要害所在。上海“钓鱼”事件背后的“黑车罚款财政”财政部门使用的术语是“罚没收入”以前财政部门归之为“预算外资金”后从2003年起启用“非税收入”这一新概念。不管概念怎么变换这一“黑车罚款”的收支管理非常松散游离于预算之外逃避了人大的监督;不仅是人大管不着就是财政、审计部门的监管也不到位。再加上“非税收入”在地方财政收支平衡、促进经济发展起到了越来越重要的作用地方财政越来越依赖“非税收入”地方政府对“钓鱼执法”也就睁一只眼闭一只眼了。幸运的是上海“钓鱼”事件被曝光后“非税收入”这种不光彩的一面一并被暴晒警醒国人。谈及“钓鱼”事件俞正声提醒上海执政者在一个开放、透明和信息化的条件下在全社会法治意识大大增强的情况下应该重新审视各种执法行为和方式的合法性并使之合情合理使各项执法工作更正确、更规范、更细微、更周到。不过要落实“四更”就不能让“非税收入”继续缺乏公共责任和行政控制必须走向预算民主走向公共预算改革。唤醒公共预算改革有学者评论在一个实行宪政和法治的国家“非税收入”是一个法外财富概念。这个每年上万亿元人民币的法外财富对于政府而言就等于是一个长在脸上的丑陋的赖皮疮严重地损坏了人民政府的美好形象。它寄生在共和国的原本羸弱而现在正采取各种措施力图强壮起来的肌体上吮吸着国民的合法财富致使我们这个共和国长期处于一个亚健康状态。克服这种体制病唯有推行公共预算改革。一个透明的钱袋子一个更加负责任的政府――这是现代公共预算之梦。不得不承认“钓鱼执法”为上海交通执法部门带来的进账对公众而言至今是一个未知数而且当地政府拒绝让这个钱袋子透明化失去了向公众展示“一个更加负责任的政府”的机会。事实上最令人们愤怒的就是这种“非公共性”。专家指出非税收入所有权属于国家使用权归政府管理权在财政预算权在政府和人大必须打破非税收入属于“单位资金”和“谁执行、谁所有”的错误观念实现对所有非税收入的规范化和法治化管理。换言之今后要将所有政府非税收入列为财政预算收入打破非税收入部门使用界限实行财政综合预算将非税收入分配权集中于政府财政并将预算案提交人大批准接受人大监督。诚如中山大学公共预算研究专家马骏教授所言中国的公共预算体系必须适应这一转变所导致的国家与社会关系的重构将预算民主纳入预算改革的框架预算民主是中国预算早晚必须面对的一个最根本的挑战。“要确保中国的预算体制实现公共责任需要加强人大的预算监督由人大从外部对政府预算进行政治控制。”马骏这一观点实际上是许多有识之士的共识。以上海“钓鱼”事件为例如果是在公共预算的体制下人大在调查后公布罚款收支信息揭露其利益链并将相关责任人暴晒在阳光下接受舆论和社会公众的监督与问责。“钓鱼执法