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制度变迁理论视角下的英国议会制度

——从“议会至上”到“内阁至上”

摘要：英国议会乃“议会之母”，拥有法律上至高无上的地位。

议会和内阁关系发展之初，表现出来的是路径依赖下的制度沿袭,但

1867年的英国议会改革成为英国议会制度发展史上重要的意外断裂

点，使得议会和内阁的关系开始发生逆转，内阁逐步走上了控制议会

的道路。

关键字：制度变迁英国议会制度内阁

英国议会乃“议会之母”，由国王、上院和下院三部分组成，迄

今已有逾七百年的历史。议会主权是英国极其重要的原则，端洛姆曾

这样形容英国议会的万能：“在法律上它什么都可以做，除了把女人

变成男人之外。”

[1]

然而，行政权力的扩张，使得议会主权不断受到

挑战。英国议会虽然拥有法律上至高无上的地位,但在实际运行过程

中其职能与权力产生了从“议会主权”到大权旁落的转变。本文将通

过历史制度主义的制度变迁理论对这一转变进行分析。

制度变迁理论体现为路径依赖理论和制度断裂及其生成理论两

方面。路径依赖时期的制度变迁遵循着路径依赖规律，制度与环境及

其制度内部都保持着某种平衡；但是在制度的断裂时期，主要制度的

变迁将会成为可能。在这一制度断裂的“关键性支节点”上，新的制

度就建立于各种政治力量的冲突结果的基础上，这种冲突结果的凝固

就逐步构成了新的制度。

[2]

一

议会和内阁关系发展之初，表现出来的是路径依赖下的制度沿

袭。

1、光荣革命前后至汉诺威王朝建立

光荣革命后，随着《权利法案》等文件的通过，议会限制了国王

的某些权力，享有了立法权。初步确立了英国的立宪君主制，使议会

主权原则以成文法的形式被明确肯定下来。但国王还掌握行政权并直

辖内阁。此时，阁臣与光荣革命前一样，由国王任命并对国王负责。

2、汉诺威王朝至1832年议会改革

自乔治一世起,形成了国王不参加内阁会议而由首相主持的惯

例，1742年，沃波尔内阁的政策遭到议会反对，沃波尔辞职，创下

了“首相遭议会反对应辞职向议会谢罪”的惯例，责任内阁制形成。

由此至1832年议会改革前，议会须同时对国王和议会负责。

3、黄金时代

1832年议会选举改革后，议会主权真正实现。1832年至1867年

被称为英国议会制度的“黄金时代”。这段历史中，议会掌握着真正

的实权，政府和内阁是议会意志的执行机构。由于选民人数少，政党

组织不完善，纪律松弛，议员可以随意反对政府和内阁，所以执政党

议员与反对党议员一起反对本党组成的内阁和首相的情况经常发生。

1832年到1867年共有十届内阁因下院的不信任而倒台。

二

1867年英国议会的第二次改革，是英国议会制度发展史上重要

的意外断裂点。作为分水岭，这次改革使得议会和内阁的关系开始发

生逆转，内阁权力不断膨胀，议会地位逐渐下降。

1、议会权力向内阁转移的表现

首先体现在首相权力的增加

在英国，首相是内阁的核心。内阁由大选中获得下院多数席位的

政党组建，首相也由多数党领袖担任。19世纪末以来，英国首相的

权力不断扩展，如今，其已登上了英国权力金字塔的顶端，领导政府

各部，掌管全国内政外交，指挥着庞大的国家机器。

其次体现在内阁控制议会的工作议程上

下院通过的一切重要的议案几乎都是内阁提出来的，这些议案占

去了下院立法工作的大部分时间，虽然根据规定，每年有12个星期

的星期五为讨论议员个人的提案时间，但这点时间也常为辩论政府的

提案所占据。

再次，内阁在决策、立法、财政上逐渐起主导作用

一是决策。由于政府工作的专业性和高效性，内阁和政府成了决

策中心，议会逐渐失去了对政府决策干预的能力。二是立法。由于政

府控制着议会的时间表，所以政府提出的公议案的通过机会更多。三

是财政。19世纪以来，历届政府的预算案都获得了通过。虽然下院

有预算委员会负责对政府开支调查，但所起作用相当有限。

[3]

2、议会向内阁权力转移的原因

首先，英国的政党政治发展到较高水平

1867年改革扩大了选举权，选民人数大大增加，政党组织也得

到了极大发展。要成为议员必须得到政党支持。议会内，两大政党发

展督导员制度，严格管束本党议员，使议员服从本党领袖命令，遵守

本党纪律。议会实际上控制在政党手中，而内阁成员主要由执政党的

核心人物构成，所以一定意义上说，议会是被内阁和政府所控制。到

了20世纪60年代，议会已完全为政府所控制。

其次，垄断资本主义的发展使经济垄断导向政治集权

其一，资本越来越介入政府，不满足于依靠政府提供法律和秩序，

国家变成“管理整个资产阶级共同