论我国生态保护立法及其完善.doc

论我国生态保护立法及其完善
建设和谐社会，需要以人与自然的关系相和谐为基础。本文所探讨的我国生态保护立法，将为人与自然的关系相和谐提供重要的法制支持，故其为和谐社会法制建设中的重要问题。
一、对我国生态保护立法现状的评价
经过近三十年的环境立法，我国已形成以宪法中关于生态保护的规定为统帅,以《环境保护法》的规定为基础,以生态保护专门法和自然资源法中的生态保护规范为主干,以其它法律、行政法规以及行政规范性文件中的相关规定为补充,以国际条约等国际法渊源为重要内容的生态保护立法体系。
我国已制定、实施的生态保护专门法很少，有关生态保护的法律规范大多确立于自然资源法及其他相关法律、法规、行政规范性文件中。究其原因，过去二十多年，我国的环境立法以分部门的资源开发利用、污染控制为中心，对某一生态因子或自然资源要素单独立法，如此以来，自然资源法、环境污染防治法以及其他相关法律对生态保护虽有所涉及，但囿于这种将环境资源分割管理的立法模式，法律不能很好地将生态系统的整体功能、结构有机、统一地加以保护，我国的生态保护立法处于一种割裂状态，未能按照生态系统管理的思想对各类型生态系统的法律保护做出统一、协调的规定。
至于现阶段在我国环境法体系中居于综合性环境基本法地位的《环境保护法》，因其在环境法体系中协调、统领各单行法的能力较弱而难胜其职，其对生态保护的规定欠缺几成诟病。该法从基本原则、制度设计到法律责任的规定,都偏重于“防治污染和其他公害”,而对“保护和改善环境”仅作了八条原则性的规定,这些规定因无具体法律责任相配套而难以执行。且由于《环境保护法》中未充分体现生态保护的内容，往往使人们衍生我国环境保护仅限于防治污染和其他公害的模糊认识。
近年来，我国在修订环境资源法律时补充、完善了生态保护的内容，例如1999年修订的《海洋环境保护法》、2002年12月修订的《草原法》等明显体现了对生态保护的重视，但是，在一些重要的生态保护领域，仍存在立法空白，如关于生物多样性保护、湿地保护、温泉保护、农业生态保护、国家森林公园保护等方面的法律尚付阙如，对外来物种有意引进的控制、外来物种入侵的治理等重要问题还没有做出具体规定。无法可依的状态使得生态保护得不到应有的法律支持。而且，有关生态保护的法律规范较为分散，表现形式多为行政法规或国家政策，立法层级偏低，影响了执法力度。例如，现有的《自然保护区条例》、《野生植物保护条例》效力位阶太低，法律明文保护的范围十分有限，保护力度不够，不能满足生态保护的要求。
以生态保护立法的应然要求来审视我国现有的法律，我们发现，现行环境资源法在立法指导思想、立法目的、立法原则、法律制度、法律责任等方面都有待完善。
就立法指导思想而言，现行环境资源法律大都重资源的经济效益而轻资源的生态效益，重眼前利益和局部利益而轻长远利益和整体利益。立法指导思想上的偏差，导致一些与生态保护相关的法律重环境污染的单项防治而轻生态系统的整体功能保护，重资源开发、利用而轻资源保护、管理。以《渔业法》为例，该法虽已经过两次修订，但是其对水生生物的保护并不全面，原因在于该法重在保护渔业的经济价值而非生态价值，其立法的出发点是渔业资源利用，而不是水生生物保护。
就立法目的而言,我国已制定的自然资源法中,只有《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》明确提出了“保护和改善生态环境”、“维护生态平衡”的立法目的,而《水法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《渔业法》等在立法目的条款中对生态保护未有提及。
就立法原则而言，在我国现行的生态保护立法中，并未充分、有效地体现生态保护法特殊而又重要的立法原则。一个典型的例子是自然保护区立法。现有的《自然保护区条例》未很好地体现生态效益与经济、社会效益相统一原则，导致各级自然保护区地建设与当地居民的生存利益之间存在较为严重的矛盾。将来，立法机构考虑制定《自然保护区法》时，应当在围绕自然保护区开展生态保护的同时，兼顾自然保护区内的经济效益、社会效益和当地居民的利益，引导当地居民采用不伤害自然保护区的经济发展方式谋求自身的发展，力求实现生态效益与经济、社会效益相统一。
就法律制度而言，当前施行的生态保护法中缺乏诸多具体管理制度和必要措施。例如，现行《森林法》缺乏具体的、可适用的森林生态保护条款，其已规定的森林效益补偿基金制度尚需具体化，而除了该法之外，其他自然资源保护法尚未规定生态效益补偿基金制度。《森林法》、《土地管理法》已作修改,但其实施细则却未作相应的修改;颁布已久的《水法》、《草原法》仍无相应的《实施细则》,这些给执法带来了一定的困难。再如，我国虽然对外来物种入侵采取了一些控制措施，但是没有建立起控制外来物种入侵的法律制度;对于外来入侵物种的早期监控和迅速反应，也没有相关规定。生态保护法应确立其特有的法律制