我国行政公益诉讼制度的构建研究20.doc

摘要：行政权存在的目的是为了维护公共利益，但在其运行过程中，由于各种因素的影响，难免会发生权力的异化，表现为行政行
为侵犯个人权益，甚至侵犯公共利益。在我国，当行政机关的行政行为侵犯公民个人合法权益的时候，公民可以通过行政诉讼获得救
济，但当行政机关的行政行为侵犯公共利益时，谁来追究责任呢?对于这些行政行为的监督形式虽然很多，但真正起作用的却很少。
只有诉讼才是最后一道维护法律及公正的防线，而对这类侵犯公共利益的行政行为，我国法律没有规定可以启动司法程序加以规制。
因此，必须在我国构建行政公益诉讼制度，以遏制行政机关侵犯公共利益的行政行为。

中国是一个有特殊历史的国家，在经历了人治的千年
沧桑之后，正步履艰难地向法治国家迈进。法治要求行政机
关依法行政，行政机关必须依法行使职权，对于自己的违法
行为应该承担法律责任。在我国建立行政公益诉讼制度，检
察机关对行政诉讼活动实行法律监督，以国家公权力介入行
政诉讼，相对于已经非常强大的行政权力而言，目的是实现
行政诉讼中真正意义上的对峙和平衡。通过对行政权的制
衡，保证各方平等地参与诉讼，保障行政相对人的合法权益
的实现，监督和保障法院依法独立行使审判权，监督行政机
关依法行政。
[1]
构筑我国的公益诉讼制度，应遵循两个基本原则。其
一,立足本国国情与借鉴外国先进经验相结合，以期与国际
接轨并适应我国建立法治国家的要求。其二,立足当前现实
与预见未来发展需要相结合。在上述两个原则的指导下，就
有可能使我国的公益诉讼制度达到一个较为先进的水平，并
能适应将来社会经济的发展。具体如何建立我国的公益诉
讼制度，笔者认为应从以下几个方面着手:
一、突破传统的诉的利益理论
[2]
传统理论认为“无利益无诉权”，作为诉权要件的诉
的利益是法院进行裁判的前提。所谓诉的利益，是指当事人
所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的必要
性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决当
事人之间的纠纷；实效性是指法院能否通过判决实际解决
纠纷。即原告必须是与侵害后果有法律上的“直接利害关
系”，否则就不享有起诉权，这样的限制性规定使公众接近公
益诉讼、享受司法保护的机会十分微小，不利于建立完备的
公益诉讼制度。
在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生
于平等主体之间，按照传统的“无利益无诉权”理论，是否
具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷(环境诉讼、
公害诉讼、消费者诉讼等)的出现，由于侵害公共利益行政行
为的根本特征是侵犯不特定多数的利益，往往无从将这些纠
纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中，其权
利义务的内容及权利主体的外延也未必清楚。然而，事实上
又必须对这些纠纷予以解决。对起诉者来说，他所受到的权
益损害中的影响只是众多人中的一小部分，可能微不足道，
甚至从法律上讲，没有任何影响，纯粹是为了公共利益，若依
传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其具
有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机
会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，以及
实现判决形成政策的机能，应当尽量扩大诉的利益的范围。
在美国，由于以前狭义、严格的原告资格概念不能充分适应
当今保护公共利益的需要，所以在司法实践中逐步摆脱了法
定权利损害标准，发展和确定了“事实不利”影响标准，
即只要相对人的利益受到了行政行为的不利影响，其就具有
了原告资格，而不论这种利益是否由特定法律直接规定。这
样，一般纳税人、管理决定直接涉及对象的竞争者、一般消费
者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告。甚至任何
人都可以提起司法审查。在美国的影响下，许多国家在原告
资格方面不断放宽。笔者虽不赞同无限制扩大原告资格的
做法，但是为最大限度的保护公益，就要突破传统的诉的利
益理论，对“利害关系”作宽泛的理解，放弃“无利益无诉
权”的传统理论，只要出现纠纷或争议，即可诉讼。
二、确定行政公诉人
行政公诉人是指在行政公诉案件中提起行政诉讼的主
体。其特点是:它不是行政相对人，与行政主体的行政行为
没有直接利害关系;提起诉讼的目的是维护公共利益;不承
担相应的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下
简称《行政诉讼法》）修改建议稿对行政公诉人的设计有
三类主体:第一类是检察机关;第二种类是法人和其他组织;
第三种类是自然人。对法人和其他组织充当行政公诉人，
本人不敢苟同，理由有二:一是法人和其他组织的职责是维
护其成员的合法权益，其成员是一个特定的范围。当其成员
的权益遭受行政行为侵犯时，他们可以支持成员提起自诉，
而没有必要以自己的名义提起公诉;二是法人和其他组织具
有“私”的性质，且不能令人确信其能代表公共利益。而行
政公诉人代表的是国家和公共利益，具有“公”的性质。参
照各国