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论修订预算法的若干具体问题
朱大旗中国人民大学法学院教授

关键词:预算/预算法/修订
内容提要:为适应社会主义市场经济体制发展的需要，我国预算法的修订已经列入了国家“十五”立法规划，有关的立法论证工作正紧锣密鼓地进行之中。本文从分析我国现行预算法存在的问题入手，就预算法的立法名称、预算年度和预算周期、预算过程的制度设计、预算调整、预算法律责任等五个重要而具体问题的立法修订提出了自己的对策与建议。
预算法是规范预算行为及由此而产生的预算关系的法律规范的总称。我国现行预算法颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于有计划商品经济体制之时[1]，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，迫切需要根据现实国情加以修订。事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这一点，国家预算制度的改革与完善近几年来一直在中央和地方层面试点进行[2];十届全国人大常委会已将预算法的修订列入了“十五”立法规划第一类[3]，有关的立法研讨、论证工作正紧锣密鼓地进行之中。为此，本文拟就预算法修订当中若干重要而具体的问题略陈管见，以就教于方家，并祈能对修订预算法贡献绵力。
一、预算法应予正名
我国现行预算法的全称为《中华人民共和国预算法》，而其实质内容却包括决算(第八章)在内。虽然从广义而言，决算作为对预算的总结，可视为预算活动的最后一道程序，但其编制、审核、审批的程序、规则毕竟和预算有很大的不同;况且，预算编制是政府支出政策的抉择、预算执行是政府公共施政行为的落实，而决算则是比较纯粹的会计审查。两者的性质迥然不同，因此，在有些国家和地区订有专门的决算法，就有关决算的方式、方法和程序等做出较为明确的规定(如我国台湾地区)，而在另一些国家里预算和决算则统一在《财政法》中(如日本)。如我国此次修法为节省立法资源，仍然将两者规定于同一法律之中，而制定统一财政法时机又不成熟，则笔者建议应将修订后的预算法更名为《中华人民共和国预算和决算法》以求名实相符，进而可以名正言顺地细化决算的有关制度规定。事实上，在新中国成立之初，我国于1951年8月19日即由中央人民政府政务院颁布了有关预算、决算的法律规范，其名称即为《预算决算暂行条例》。名称与内容相统一，开国领袖们缜密的立法思维和技术，应当引起我们当代立法者的深思和取法。
二、关于预算年度和预算编制周期
关于预算年度和预算编制周期，我国现行预算法存在的问题非常之大，此次修改必须予以解决。
首先，在预算年度方面，我国现行《预算法》第10条规定采历年制，即从公历1月1日起到12月31日止，而我们审批预算的全国人民代表大会每年于3月初才召开，经其批准的中央预算依《预算法实施条例》第30条的规定由财政部自全国人大批复之日起30天内批复中央各部门预算。中央各部门再自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。由上推论各单位接到经批复的预算快则3月中旬、慢则4月下旬，单位预算之执行在无预算约束的“真空”条件下进行了年度预算的1/4—近1/3。为弥补这一“真空”，《预算法》第44条规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出;预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行”。这种做法是在不考虑本年度施政方针的情况下主观地肯定了上年同期支出的合理性，实际上也根本无法执行，从而给本年度预算平衡留下了隐患，使预算约束流于形式，预算法治无从谈起。考察国外政府(或国家)预算年度的选择，并无统一模式，其起止期间的确立主要受到政治、立法与行政诸多因素的影响，如立法机关会议日期、选举周期、政府财政收支现金流量等。如美国即有46个州政府采七月制，其联邦预算为十月制，日本与英国则采取四月制。对于我国而言，预算年度问题的解决可资采纳的方案有两个，或继续采用一月制(即历年制)，但人大会期要改到12月;或人大会期不变，改采四月制。这两个方案难分伯仲，都是可以实行的。全国人大代表在这两个时期择一集中开会并不会影响重大的生产经营活动，更何况批准国家预算是安排占GDP总值近1/3比重经济总量的大事，是决定政府行政范围和行政方向的大事，是确保人民群众公共利益需要实现的大事，还有什么比这更大、更重要的经济活动、政治活动呢?依法治国、依法行政不能停留在口头和表面，要落实于行动，政府施政在一切问题上、在模范守法上更应率先垂范。
在预算编制周期方面，现行《预算法实施条例》规定国务院于每年11月10日前下达编制下一年度预算草案的指示，中央各部门编制的部门预算应在每年12月10日前报财政部审核，省级预算草案于下一年1月10日前报财政部[4]。这样各基层部门编制预算的时间只有短