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我国金融监管的法律历史沿革与展望

天津大学法学系刘晓纯

金融监管体制指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。其由三要素构成，即监管主体（其主要解决由谁对谁监管的问题，核心内容是金融监管机关的设置及监管权力的配置等）、监管客体（其主要解决监管的对象问题，如银行业、证券业及保险业等）、监管的手段（监管者进行监管实践的总称，其一般包括法律手段、行政手段与经济手段）。

第一部分我国金融监管的法律沿革

1、改革开放初—1991年，集中统一监管法制
改革开放之初至20世纪80年代中期，中国证券市场尚未形成，唯一的保险公司即中国人民保险公司也是中国人民银行的下属性机构，四大专业银行与人保公司分工明确，不允许业务交叉经营。1983年9月17日，国务院发布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》（以下简称《决定》），《决定》指出中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，中国人民银行对专业银行和其他金融机构（包括保险公司），主要采取经济办法进行管理；各专业银行和其他金融机构，对人民银行或人民银行理事会作出的决定必须执行，否则人民银行有权给予行政或经济的制裁。随着以证券机构为主的各种非银行金融机构的相继设立，金融诸业务呈现出严重混业经营状态。从1984年开始，中国形成中央银行和专业银行的二元银行体制，中国人民银行行使中央银行职能，同时履行对银行业、证券业、保险业和信托业的综合监管。
1986年1月7日，国务院颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）是我国第一个系统规范金融监管的行政法规，《暂行条例》首次以行政法规的形式确立中国人民银行的法律地位，即中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，是国家的中央银行,并且突出中国人民银行的金融监管职能，根据《暂行条例》中国人民银行金融监管的对象，涵盖当时所有类型的金融机构，包括专业银行、保险公司、信托投资公司、农村信用合作社、城市信用合作社，以及经中国人民银行批准设立的其他金融组织。此时法律设立的金融监管体制表现为中央银行综合统一监管体制。

2、1992—1997年，向分业监管过渡法制
1992年之后，中国金融机构不断增多，证券市场迅速扩张、信托机构在起伏中发展，银行业、保险业间竞争加剧，尤其是出现了局部宏观金融失控和金融秩序混乱的状况，金融监管的重要性逐渐凸显出来，金融监管体制逐渐进入了一个由混业监管向分业监管过渡的新阶段。1992年8月，国务院决定成立证券委和中国证监会，将对证券业的监管职能从人民银行中分离出来，中国人民银行主要负责对银行、保险和信托业的监管。为了加强宏观调控，1993年7月，我国开始实施以整顿金融秩序为主要内容的十六项调控措施，同年11月国务院又发布了《关于金融体制改革的决定》，明确将中国人民银行办成真正的中央银行，实现国有专业银行向商业银行的转变。1994年国务院又提出了银行、保险、证券、信托实行分业经营的要求。1994年2月25日国务院发布《外资金融机构管理条例》，1994年9月中国人民银行总行出台《金融机构管理规定》，此时一系列金融监管法律法规颁布。这一时期中国人民银行负责对银行业和保险业的监管，并负责对证券经营机构的审批，证监会负责监管证券机构的业务活动和证券市场，金融监管体制表现为由集中单一监管向分业监管过渡。
1995年八届全国人大三次会议通过《中国人民银行法》，该法作为国家基本法律，明确人民银行的两项责任，即制定货币政策和金融监管，从法律上确立了中国人民银行对银行、保险和信托业的监管。1995年5月10发布的《商业银行法》和1995年6月30日发布的《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》），分别具体、系统地规定了中国人民银行对银行业和保险业的监管。

3、1998年至今，金融分业监管体制正式确立法制
1998年颁布的《中华人民共和国证券法》，以法律形式确认国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中、统一监督管理。与此同时，国务院及各监管机构根据法律制定和发布了大量的行政法规和管理规章，它们对金融监管法律的细化和落实，发挥了积极作用。1998年11月，中国保监会成立，专门负责对保险业的监管，中国人民银行不再行使对保险业的监管职责。至此，中国人民银行将对证券业务的监管和保险业务的监管权力分别移交至中国证监会和中国保监会，中国正式形成由人民银行、证监会和保监会分别监管银行、证券和保险业务的金融分业监管体制。2002年10月修正的《保险法》确立保险监督管理机构对保险业的监督管理法律地位。
2003年4月，十届全国人大一次会议批准，正式成立中国银行业监