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浅析我国行政复议调解制度

行政复议是行政机关化解行政争议、实施层级监督的法律制度，也是公民、法人或其他组织救济维护自身合法权益的法定渠道。2007年5月29日，国务院颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《复议法实施条例》)。该条例对行政复议制度的功能定位和价值目标作出了深刻调整，并进行了一系列的制度创新。条例第五十条对行政复议调解制度作了明确规定，使调解制度成为有法可依、有法必依的一项法律制度。在此，本文就这一制度作一探析。
一、行政复议调解的必要性和可行性
1990年12月24日国务院发布《行政复议条例》明确规定行政复议案件不适用调解，1999年4月29日公布的《行政复议法》虽然取消了不适用调解的规定，但也未明确规定行政复议中可以适用调解方式解决行政争议。“行政复议不适用调解”一度是行政复议案件审查的一项基本原则，就其理由为：行政机关作出的具体行政行为是代表国家行使行政权的具体体现，行政权力是国家通过法律赋予的，行政机关在行使权力时无论是否与管理相对人发生争议，都无权按照自己的意志自由处置手中的权力，只能遵从国家的意志依法行事。这样就使得复议机关处理因行使行政权力引起的争议失去了可以进行调解的基础。但是，行政机关作出的具体行政行为分为两种，一种是羁束的具体行政行为，一种是自由裁量的行政行为。羁束的具体行政行为是指在法律对行为适用条件有明确而详细规定的条件下，行政主体严格依照法律作出的具体行政行为。自由裁量的具体行政行为则是指法律对行政行为只是规定了一种行为原则或者行为幅度，行政主体有一定的裁量余地而作出的具体行政行为。对羁束的具体行政行为不得进行调解，是因为行政机关在作出这类行为时没有自由裁量的余地，也就是不能与行政复议申请人通过协商达成调解协议。而行政机关行使法定裁量权作出的具体行政行为，即自由裁量的具体行政行为则不同，行政机关在作出这类行为时可以根据实际情况来确定具体行政行为的内容，所以，可以接受行政复议机关的调解，在法律规定的的行为原则和行为幅度内与行政复议申请人达成调解协议。而且在行政复议实践中调解也被大量地运用于处理行政争议的过程之中，并且对化解矛盾、平息纷争取得了很好的效果。在有的省份的行政复议工作中，以调解方式结案已经成为一项特色制度。既然行政复议实践对调解有需要，法律就应当对这种需要予以回应。2007年5月29日国务院颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》终于打破了行政复议不适用调解的立法坚冰,赋予了行政复议调解书具有法律效力,从而畅通了构建官民和谐关系的渠道，为行政司法救济开创了先河。
二、行政复议调解的概念及特征
行政复议调解是指在行政复议过程中，就当事人的申请或行政复议机关的决定，召集复议当事人在办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。行政复议调解有如下特征：
(一)调解经当事人的申请或行政复议机关的决定进行。行政复议机关认为案件可以适用调解来解决双方行政争议，经各方当事人同意后，可主动启动调解程序；当事人申请调解的，行政复议机关应当对申请调解的具体行政行为是否符合法律法规规定的范围进行合法性审查，并最终决定是否就双方争议的内容进行调解。
(二)调解发生在行政复议案件审查过程中。由于行政复议调解是复议机关审理行政复议案件审理方式的创新，只有在审查过程中复议当事人的协商行为完全处于复议机关的主持和监管之下，才能确保复议机关对行政争议裁判权的正确行使，防止发生双方恶意串通或显失公平或被一方当事人胁迫或行政机关单方施压等违法行为。
(三)调解的主体为复议机关和复议当事人。行政复议可能因法律上的利害关系，而有多方参与人，但作为协商调解的主体只能是申请人、被申请人和第三人。当然，如果调解牵涉到他人利益，复议机关应基于信赖保护原则防止复议当事人恣意侵害他方合法权益。
(四)调解应真实地针对具体行政行为进行。当事人双方的争议是具体行政行为，调解必须也只能针对这一行为进行，如果被申请人以许诺利益或强迫报复等方式暗示申请人达成合意，那么就不是就具体行政行为本身达成的调解，违反了调解的合法原则和自愿原则，不可能从根本上化解行政争议。
(五)调解的目的是为达成合意进而化解行政争议。这与民事调解无本质区别，都必须有当事人的真实意思表示，出于自愿达成协议。同时这一协议是否合法有效，还需由复议机关依法进行严格审查。
三、行政复议调解的基本原则
(一)自愿原则
在行政复议中强调调解自愿原则较之民事审判中的自愿调解原则更为必要。行政机关与行政相对人之间存在强弱势之分，强调自愿原则，是为了避免被申请人利用其强权压制行政相对人。调解自愿原则包括是否允许调解自愿，是否接受调解结果自愿。在行政复议中，申请人和被申请人对调解和调解结果是否接受都需自愿。调解应在各方当事人地