用公共政策工具分析雾霾问题.doc

公共政策作业——用政策工具分析雾霾问题
姜斌201100030013

雾霾就是雾和霾的统称。霾就是灰霾空气中的灰尘、硫酸、硝酸等造成视觉障碍的叫霾。解决雾霾问题首先要了解雾霾产生的原因以有的放矢。雾霾天气产生的主要原因是发展方式粗放、产业结构和能源结构不尽合理造成，其根源还在化石能源，一个是烧煤，一个是燃油。其形成的具体原因为，空气不流动；地面灰尘大，空气湿度低；汽车尾气过多排放；工厂燃煤燃烧不充分；冬季取暖产生的二氧化碳等污染物。下面用政策工具来分析雾霾问题。
政策工具根据政府干预的强度分为组织类工具、管制型工具、经济诱因性工具、信息类工具、自愿性工具。
1、组织性工具是指政府依靠自身的力量直接来解决政策问题的活动方式。这一类工具政府直接采取措施来治理问题，之所以不用市场和社会来承担，一方面是因为这一类的措施或工程往往因费用高、资金回收期短而难以被企业所承担。比如一些国外城市为了减少地面灰尘，设计了防范颗粒型扬尘污染的道路，即将花圃和路肩做的比汽车通行的路面低，这样雨浆水和污染洒水就会从马路中间流向花圃下的土壤。但是这样的公共设施几乎没有收益，市场和社会是不愿意承担的，只有政府才能组织建设。另一方面在于政府的特殊地位，有市场和社会所没有的指挥协调的权利。比如兰州市在2012年为了治理空气污染成立了兰州市大气污染治理领导小组，直接对工业、燃煤和面源、扬尘、汽车尾气、生态增容这五个方面进行治理，编制大气污染治理总体规划和专项制度方案，争取国家和省对大气污染治理的支持，取得了不显著的效果。这些措施都只能是政府领导进行，这同时也是政府的职责。因此在治理雾霾问题时政府必须积极承担起相应的责任，发挥出资源充足的优势，既要在污染严重时建立紧急应急机制，也需要在平时注意加大在治理雾霾科技方面的资金投入，协调各方共同治理。
2、管制性工具是指政府依靠强制力要求目标群体采取某种行动来解决政策问题的活动方式。这一种工具主要是在市场失灵的情况下使用，其主要形式有两种，分别是经济管制和社会管制。比如北京在治理雾霾问题时，加强环保部门的检查督促，58家重点企业停产，41家企业通过降低生产负荷等方式减少30%以上的污染排放。这种情况就是一种外部不经济，市场失灵，政府通过经济管制进行治理。另外政府可以通过限行等方式对社会群体的行为进行管制，来控制污染源。
3、经济诱因性工具是指政府依靠经济诱因引导目标群体采取某种行动来解决政策问题的活动方式。该工具主要有两类，一类是通过惩罚性措施来阻止某群体的行为，包括税收、收费、罚款，比如对企业征收污染税，征收排污费，建立排污交易权制度，对企业的超标排放直接罚款等行为。另一类是通过鼓励性的措施来引导目标群体的行为，包括财政和金融支持，比如对使用清洁能源的企业发放优惠贷款、贴息贷款，政府专项拨款推广汽车尾气过滤器技术，建立治理雾霾技术专项基金。这一工具需要政府具有充足的经济资源，或者市场意愿不强或能力有限。
4、信息性工具是指政府不直接作为，而是通过提供一定的信息，发动目标群体的行动解决决策问题的活动方式。这一工具的主要形式有各种信息的发布，行政指导等，具体的形式有提高排污标准；颁布相应的法律法规，比如《北京市大气污染防治条例》的颁布；天气预报增加对PM2.5的监测、播报，发布空气污染指数；评选空气清新城市等措施。这一工具需要政府有充足的信息并且主动公开信息，有较强的行动意愿。
5、自愿性工具是指政府不作为，而是依靠市场机制或自愿性组织机制来解决政策问题的活动方式。这一工具则是政府放手不参与治理，完全由市场机制或其他非盈利组织来进行雾霾的治理。其形式有市场的参与，非营利性组织的参与，以及团体自治和自我管制。洛杉矶和伦敦在治理雾霾天气时普通市民主动发起示威活动来督促政府行动和企业减排，通过媒体力量呼吁减少汽车使用，支持公共交通。自愿性工具需要市场和社会具有较强的行动意愿。
以上五种政策工具根据行动主体的不同大体上可以分为三类，第一种是政府直接参与雾霾治理，即组织性工具；第二种是政府间接参与雾霾治理，通过某种方式来影响市场和社会特定群体的行为来治理雾霾，即强制性工具、经济诱因性工具和信息性工具，第三种就是政府不参与治理工作，市场和社会为行为主体，即自愿性工具。第二类的三种政策工具的不同之处在于政府采取引导措施，强制性工具要求政府拥有充分的权力资源，经济诱因性工具要求政府拥有充分的经济资源，信息性工具要求政府拥有充分的信息资源。
这五种政策的侧重点不同，在治理雾霾时需要结合配套使用，充分发挥出各方的积极性。政府为主导，社会和市场配合行动。