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问题与对策，论我国公共部门绩效评估

摘要：我国的公共部门绩效评估，是在改革开放以后正式引进的评估体系。随着公共部门绩效评估在我国的深入研究和运用，以及政府部门绩效评估框架的建立，我国的公共部门绩效评估无论在理论上还是实践中都取得了不少成果。但是仍然有很多问题需要我们去研究解决。从理论对实践的指导作用出发，本文对公共部门绩效评估目前亟需解决的几个大的问题进行研究，并提出了相应的解决思路，以期对绩效评估的研究有所帮助。
关键词：公共部门；绩效评估；评估指标

一、公共部门绩效评估的发展及趋势
公共部门的绩效评估和绩效管理始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。20世纪70年代以来，西方国家普遍开展的“新公共管理运动”使绩效管理在政府管理中得到广泛的应用。20世纪80年代中期，西方国家为应对科学技术的迅速发展、全球化和国际竞争日益加剧的环境条件，为解决财政赤字，树立公共部门为公众服务的形象，普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的公共部门绩效评估改革措施。20世纪90年代公共部门的绩效评估得到较为全面的发展。我国自改革开放以来，行政管理体制改革也逐步展开。为了建设廉洁高效的政府管理模式，绩效评估也引起了公共部门的高度重视。简单地说，政府绩效评估就是某评估主体对某政府或政府机构工作成绩效率的基本评价和判断。它是一种有效的政府管理方法。随着绩效评估理念的不断完善，公共部门绩效评估内容呈现出如下发展趋势：（1）坚持公民导向；（2）逐步走向制度化、法制化；（3）主体多元化、技术不断成熟；（4）评估的理念、方法和技术向世界各主要发达国家扩展。

二、公共部门绩效评估存在的问题
我国公共部门绩效管理在理论和实践上取得了一定的成绩，但也显露出一些问题，值得我们关注与思考。
(一)公共部门绩效评估标准和绩效评估成本、产出难以量化。首先，反映行政官员自身素质和自我修养的一些因素，是定性程度较高、相对难以量化的内容，需要细分到一定的程度，才可能较为客观地反映实际情况。如果行政官员注重组织内部“团结”，那么即使他在各个方面都表现平平甚至不合格，他还是会得高分；而如果他在这方面做得不好，那么即使他在实质上各方面都非常优秀，他还是无法得到相应的分数，甚至可能成为利益角逐的牺牲品。可见，这种难以量化的特征产生了两个重要的具体问题：(1)高度的主观随意性；(2)行政官员的行为导向出现偏差。它必将使得我国政府的绩效考评走向低效甚至无效。其次，政府绩效评估成本预算难以控制。绩效管理是一个消费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间。而这些又都没有一个标准可以衡量，因而也就无法对绩效评估进行资金预算。同时，由于评估指标也不确定，评估的全面性与评估范围相关，所以片面追求评估范围的大而全也会造成成本过高。政府绩效评估的意义之一，在于提高效率而相对降低成本。如果投入(包括时间、人力等)过大，那就不那么合算了。另外也要避免对政府绩效评估内容的泛化。再次，绩效管理的一个重要前提是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效管理。这一做法在私人部门基本不构成问题，因为私人部门的服务是可以出售的。然而，公共部门的绩效却难以量化，因为行政组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务具有“非商品性”，它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产成本的货币价格，因而对其数量进行正确测量在技术上还存在着一定的难度。此外，由于公共部门缺乏提供同样服务的竞争单位，因此也就无法取得可比较的成本与收益数据。
(二)绩效评估理论和实践研究不足，而且绩效评估没有被作为一整套制度来执行。一是对于绩效评估理论的研究，要求研究者有多学科的知识背景，如管理学、统计学、经济学、心理学、行政学、法学等，对研究人才的要求很高。公共部门绩效评估还会受到政治、经济、历史、文化等多种因素的制约，特别是受到我国的国情、体制和传统行政作风的影响，研究难、见效慢，加上我国开展公共部门绩效评估起步较晚，现在基本上还处于初级阶段，相关的理论研究与实践不足。二是我国公共部门现有绩效评估制度比较零散，没有运用一套系统的、一贯的制度性标准、程序和方法进行考核与评价。由于不是将其作为一个完整的管理过程，而是片面地看作一种管理技术手段。于是，绩效评估制度在现有的各种规章制度中是不起眼的，而且制度条文制定得比较粗糙。
(三)绩效评估主体单一，而且绩效评估过程中易受非评价标准因素影响。评估主体的准确定位是保证公共部门绩效评估结果真实性的基本条件，评估主体应当具备客观公正的态度和知情懂行的能力。一直以来，我国公共部门绩效评估的主体都较为单一。就具体的实际情况看，我国公共部门绩效评估多是上级行政机关对下级的评估，但是却缺乏政府内部的自身评估以及社会公众和专业机构对政府的评估。

三、优化公共部门绩效评估的几点对策
(一)全