流域水资源管理法律机制探讨以珠江流域为视角.doc

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流域水资源管理法律机制探讨以珠江流域为视角
以珠江流域为视角
幸红

关键词:水资源流域管理体制水权
内容提要:科学合理的流域管理体制，是实施流域可持续发展战略目标的基本前提和保证，本文针对我国现行的流域管理体制及其存在的问题进行深入分析和研究，以珠江流域为视角，结合珠江流域的自然属性和社会特性，提出流域管理目标模式，即以流域为单元的一体化管理，建立流域管理体制，即流域管理委员会与流域管理局双层体制，采取流域管理方法，即立法、行政、市场调控、公众参与等综合手段，旨在为我国建立一个完善的流域管理法律体制提供研究意见。
流域是指被地表水或地下水分水线所包围的范围，也即河流湖泊等水系的集水区域。流域是以水为媒介，由水、土、气等自然要素和人口、社会、经济等人文要素相互关联、相互作用而共同构成的自然一社会一经济复合系统。流域循环不仅构成了经济社会发展的资源基础，还是生态环境的控制因素，同时也是诸多水问题和生态问题的共同症结所在。因此，以流域为单元对水资源实行综合管理，是实现资源、环境与经济协调发展的最佳途径，这一观点已成为各国政府和科学界的共识。流域水资源管理就是将流域上、中、下游，左岸与右岸，干流与支流，水量与水质，地表水与地下水，治理、开发与保护等作为一个完整的系统，将兴利与除弊结合起来，运用行政、法律、市场等手段，按流域进行水资源的统一协调管理。流域水资源管理的实质，就是建立一套适应水资源自然流域特性和多功能统一性的管理制度，使有限的水资源实现优化配置、发挥最大的综合效益，保障和促进经济社会的可持续发展。
一、流域水资源管理的基础
以流域为单元实行一体化管理一直是水资源管理的目标。由于对水资源统一管理不仅涉及到自然系统，更涉及到社会系统，各国对流域管理进行了许多探索，以流域作为水资源管理区划单元的理论基础主要有以下几种：
(一)避免“公地悲剧”——个体与群体利益相互统一的哲学观点
在当前水资源的管理体制作用下，个体与群体间的矛盾异常激烈且日益呈现表面化。美国哈丁“公地悲剧”理论认为，公地为人们共同拥有，各拥有者在具有使用该对象权利的同时，无限制地追求个人利益最大化，结果往往导致整个系统最后的崩溃。水资源是具有流动性、关联性、系统性的典型的公共资源。如果在对水资源开发利用的过程中，不考虑协调和管理个体与群体的矛盾，“公地悲剧”不可避免地发生。
(二)公共管理的统一性——公共管理决策理论
水资源的公共属性要求管理主体单一化和管理职能集中化。根据公共管理决策理论，在公共管理中，管理主体越分散，管理责任越趋于松弛，对资源保护越无力，资源状况则越坏。反之，权力越是集中并趋向单一，责任也就越明确，越统一，而权力主体之间的破坏性竞争也就越小，资源会得到越为有力的保护。流域水资源综合管理体制，实行统一指挥。加强调控，将过去的多层次、多部门的水资源权力结构系统单一化，对流域范围内的全部水体资源实施一体化的垂直管理，明确管理目标和责任，理顺部门间机制的摩擦和冲突，相应地管理效率也就会大大提高，对资源保护就会更有效。
(三)流域管理整体性——生态系统理论
流域是一个人与自然环境相互作用的复杂生态系统，它是一个以水为载体，由资源、环境、社会、经济等若干子系统相互作用、相互制约的有机形成的统一整体，在系统内部，任何一个子系统的变化或某一区段的局部性调整均将不可避免地对整个流域产生重要影响。因此，以流域为单元对水资源实行统一管理已为世界上大多数国家所接受，成为国际公认的科学原则。
二、我国流域管理体制存在的主要问题
(一)流域管理法制不健全，缺乏法制保障
2002年8月全国人大常委会通过新《水法》，是迄今对流域管理机构的法律地位规定最明确，对流域管理机构的职责规定最集中的一部法律。该法确定了流域管理机构在水资源管理方面的基本职能，明确了流域管理与区域管理相结合、监督管理与具体管理相分离的新型管理体制。但由于存在种种缺陷，它难于承担流域水资源统一管理职责。虽然新《水法》在立法理念和制度设计上都有了重大突破，但因为缺乏具体规定又没有针对性，同时也因为缺乏协调性而无法发挥应有作用，制度上有许多弊病仍未革除殆尽，也存在着部门立法、操作性欠缺、立法技巧粗糙、定位不清、政府管理改革不够等系列问题。许多管理职能没有得到具体的法律保障，是一部没有任何约束力的“软性”规则。
(二)流域管理体制不能适应水资源统一管理要求
1.流域管理机构缺乏权威性和综合性。我国的流域管理机构隶属于国家水行政主管部门，缺乏独立的自主管理权。流域管理机构的法律地位、作用、权限在现行的法律、法规中都没有做出明确规定，无权过问地方水资源开发利用与保护问题，没有自主管理权。流域机构在没有经过法律、法规特别授予之前，不具备执法主体资