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当代中国立法的发展

当代中国立法走过了50多年的历程。这50多年，是中国数千年旧式立法逐渐走向终结并向新的立法逐渐过渡的年代。

回顾50多年的历程，可以瞥见：中国立法走过一条屡经变故，从肯定到否定再到否定的否定的道路。其间忽兴忽废，大起大落，直到最近20年才迎来转折走向稳定发展的新时期。而在这一新时期，它在稳定且较快发展的同时，亦几乎环环处处包含着有待改革完善的动因和必要性。

50多年前，以人民共和国的诞生为标志，中国历史上第一次出现可以将人民利益作为依归的新型立法。这种新型立法在完成民主革命遗留任务，巩固新政权，建设新社会，保障人民权益方面，特别是在后来保障和推进经济体制改革、促进经济和社会发展方面，获取了重要成就。

但50多年间中国立法也曾命途多桀，在很长一段时间里，所走的并非是成功的道路。建国初期，立法较为活跃，但却带有过于深刻的特殊历史阶段的痕迹，因而尽管诞生了当时难得先进的1954年宪法，在总体上对后来立法却难能发生多少积极的影响。1956年后，中国立法获得可以稳步发展的时机，但它不仅错过这一时机，而且恰恰从这时开始，走向萧条、变态、停滞直至几乎废弃的命运。这一命运持续整整22年，直到1979年前后，中国立法才获得转机，揭开走向繁荣时代的帷幕。这以后，中国立法在需要不断完善自身的同时，日渐成为整个法制链条中发展尤快尤好的一个环节，到了今天则成为建设法治国家的重要前提和基础。

纵观50多年来的中国立法，它所积累的尤其重要、尤有价值的经验，不仅在于它提供了许多有益的东西，而且更在于把立法在中国这种国情之下求得发展的过程中所能遇到的诸多重要问题差不多都显露出来。惟其如是，这50多年的立法，在共和国立法史上以至整个法治发达史上，有珍贵的价值。

一、矛盾的开端

如果把迄今为止的当代中国立法分为几个大的阶段，1949－1956年则是第一阶段。这一阶段的立法，在当时那种异常复杂而变动剧烈的历史条件下，仍然获得较大发展和许多成就。但由于这一阶段立法的历史背景过于特殊，其历史局限性也尤其大。这是一个矛盾的开端，而其主要倾向和状况是好的。

新中国立法的产生过程，是同人民共和国的诞生过程相一致的。1949年9月在共和国诞生前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，在现代中国立法史上占有十分重要的地位。它通过了新政权得以存在的法律依据《中央人民政府组织法》和起临时宪法作用的《共同纲领》。《纲领》宣布：废除一切压迫人民的法律、法令，制定保护人民的法律、法令。从立法的角度看，这次会议最辉煌的成就正在于，它以立法的形式同时宣告了新中国和新立法的诞生。

这一阶段，共和国立法史上有两大盛举：一是一届全国人大一次会议隆重召开，一是中国立宪史上第一部社会主义类型的宪法诞生。在1954年召开的一届全国人大一次会议上，通过了《宪法》和《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》等一系列重要的宪法性法律。

这一阶段，中国立法体制经历了由中央与地方相当分权发展到由中央高度集权的变故过程；对地方立法来说，则经历了兴废起伏的过程。在一届全国人大召开之前，实行的是中央与地方相当分权的体制。在中央，政协全体会议代行全国人大职权，制定中央人民政府组织法，但实践上除1949年一届政协一次全体会议外未再立法；中央人民政府在法律上、事实上均享有制定法律、颁布法令的权力；政务院制定和颁布的规范性文件在事实上被当作法，并且它在事实上还批准了许多地方性法令条例或法规。在地方，大行政区、省、市、县的政府可以拟定法令条例或单行法规；从最基层的民族自治乡往上，各级民族自治机关都有权制定单行法规。

1954年普选的全国人大召开后，中国立法跳跃性地变为实行中央高度集权的体制：全国人大是行使国家立法权的唯一机关，有权修改宪法、制定法律；全国人大常委会有权解释法律、制定法令；国家主席公布法律和法令；国务院制定的行政措施、发布的决议和命令，被视为国家法规收集在《中华人民共和国法规汇编》中；在地方，只有民族自治地方有权制定自治条例、单行条例，一般地方不再享有法令条例或单行法规的拟定权。

立法体制上的分权与集权，在当时都有其原因并都发挥过作用。但开始时连县政府都有拟定法令条例的权力，未免分权过甚；以后又取消除民族自治地方以外所有地方的立法权，未免集权过甚。政务院和国务院不享有宪法和法律规定的立法权，但它们却在事实上行使制定和批准规范性法文件的权力；各种立法权能在多大范围、针对哪些事项立法，立法应当遵循哪些程序和原则，都没有明确规定。这一阶段立法体制方面所存在的缺点和弊端，从消极的方面影响了后来几十年以至今天的立法体制建设。

这一阶段，法的体系建设成就显著。在百废待举、百业待兴的局面下，难以把主要力量放到立法上，并且也少有制定全国统