BT、BOT模式.doc

BOT模式对加快我市
城市基础设施建设的调研报告
**市发展和改革委员会
（2010年2月28日）

BOT是目前通常采用的一种特许经营方式，包括建设（build）、经营（operate）和移交（transfer）全过程，是指政府部门通过特许权协议，将项目授予民营企业，由民营企业负责项目的融资、建设、运营和维护，特许期满，无偿交回设施。BOT还有其他一些演变形式，如TOT（移交/运营/移交）、BOO（建设/拥有/运营）、ROT（修复/运营/移交）、BRT（建设/租赁/移交）、BT（建设/移交）等。此次调研报告专题研究基础设施项目的BOT模式。
一、现行BOT模式对基础设施项目的适用性。
BOT模式对基础设施项目有一定的适用性，并不是所有基础设施项目都适合此模式。比较适合BOT模式首先是自然资源开采，如采油、采矿、采气等，但前提是储量已经探明的；其次是电厂、水厂、污水和垃圾处理厂，但是先要与政府达成政府购买足够产量的合同，并有一套严格的支付机制；第三是公路、桥梁、隧道，但要保证在一定区域范围内项目的唯一性；第四是铁路和地铁，但这类项目的投资相对较大，施工难度和内部结算方式等可能导致风险较大；第五是机场、港口，但这类项目涉及与国内外航空、航海公司签订协议，且受国际政治、外交和经济形势等影响大，而后者不是某个公司或政府容易控制的，因此风险较大。此外，通讯等高科技项目如移动电话、光缆和卫星等也较适合ＢＯＴ，因为技术垄断性且利润相对较高，但技术更新的风险较大。
二、城市基础设施建设项目中应用BOT模式的必要性
进入21世纪，我国经济迅速发展，“西部大开发”战略正在实施，中国已经正式加入WTO，投资需求将有较大幅度的增长。为创造更好的投资环境，同时提供更高水平的公共服务，基础设施将首先得到更为广泛的、规模更大的建设。以电力、供水及污水处理和高速公路为例，“九五”期间，由于电力市场出现暂时性的需求下降，减缓了电源建设速度。实施“国民经济和社会发展第十个五年计划”以来，随着电力需求的回升和持续增长，以及“西电东送”战略的实施，新建和待建的电源数量迅猛增长，建设资金需求将会大幅度增加。中国城市化建设进程的加快、人民生活水平的提高以及“南水北调”等一系列水资源优化配置政策的实施，加快了城市供水行业的发展。环境污染问题越来越引起全社会的广泛重视，加上水资源的日益匮乏，使城市污水处理设施的建设规模将迅速扩大。我国在基本完成了两纵三横的国道主干线建设后，待建和规划的次干线、支线的公路建设规模和数量更大。另外，垃圾处理、城市轻轨、天然气管道和城市停车设施等建设项目的资金需求也很大。
随着我国经济体制改革的进一步深入，国家开始逐步减少对基础设施领域的国有资金投入，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务价格。这也使得财政资金以外的各类资本将面临更多地投资于基础设施的机会。采用包括BOT在内的多种渠道筹集基础设施建设资金，将是必然的趋势。
三、城市基础设施建设项目中应用BOT模式存在的问题
（1）法制不健全。BOT模式需要有专门的法律规定及制度体系来支持，但到目前为止我国仍未颁布正式的BOT法，而是仅用一般的外资法或几个单行条例来规范它。在现有的法律框架内，许多问题得不到有效解决，一定程度上阻碍了BOT项目的顺利实施。
（2）管理体制不完善。实施BOT投资方式，涉及到国家的产业政策、外资政策和投资政策，我国目前没有制定相应的政策、法规，也没有一个机构来统一管理，致使投资管理工作不够规范，许多项目因管理体制上的问题进展缓慢。也有许多地方政府因急于引进外资放松了对项目的审批，致使一些论证不充分的项目仓促上马，又以失败告终。另外，宏观规划上的不足使多数BOT项目集中于东部地区，而经济欠发达的西部地区项目太少，不利于配合中央“西部大开发”战略的实施。
（3）运行机制不规范。我国BOT项目目前的做法是“一个项目，一种方案”，还未形成规范的运行模式。没有充分引入竞争机制、价格机制、风险机制等市场机制，项目运作上还留有较浓厚的计划经济色彩，致使许多项目运营效率低下，成功的项目很少。
（4）发展环境制约因素多。首先是人才资源匮乏。通晓金融、法律等相关专业知识、具有丰富实践经验的专业人才是BOT项目取得成功的关键，而BOT模式在我国才刚刚起步，相关的人才资源严重不足，难以在项目谈判中机智灵活地维护我方的利益。其次，我国的融资环境也存在着投资信息不足、信息渠道不通畅的问题，对BOT项目的成功运作亦产生了一定的负面影响。
四、我市基础设施项目采用BOT模式建设的现状分析
为发展地方经济，改革投资融资体制，本着互利和双赢的愿望，我市部分城市基础设施采用了BOT模式建设，采用BOT模式运作较多的是污水和垃圾处理厂建设，从运行的效果来看，效果较好，但也存在