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控规调整的思考与对策--

控规调整的思考与对策

摘要：在当前城市规划管理工作中，控规的权威性受到来自政府、社会、民
众、甚至规划管理人员等多方面人员的质疑。控规调整的比例居高不下，调整的
内容也随意，能调的，不能调的，一调了之。笔者对控规调整进行了思考、分析
原因，并从规划编制、管理等环节提出了对策。

关键词：控规调整思考对策

在当前，控规调整既频繁又随意，办理一个项目，要调整多次控规，使
控规的权威性受到挑战，给规划行业带来了很多负面影响。存在一个很奇特的现
象，控规编制费用不菲，编制单位名气很大，资质也很过硬，参与编制人员由大
师领衔，工作组人才济济；编制时间充裕，规划成果很丰富，效果图、动画演示
形象逼真、气势恢宏；规划论证会开得热烈，论证结论也多以褒奖为主。但当建
设项目开始报批规划手续时，一查对控规却发现，项目基本很少能符合控规要求，
导致项目落不下来。于是政府要求规划部门调整控规。这使得我们对控规产生了
怀疑？如何能避免或减少调整控规呢？

一、基本概念作用、地位简介

控制性详细规划（以下简称控规）以城市总体规划或分区规划为依据，确定
建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以
及空间环境控制的规划要求。

2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施，为控规
提供了法定地位，但控规的频繁调整和法律的权威性之间的矛盾，成为了摆在我
们面前的一道难题。

二、当前存在的问题

2．1控规调整比例高

在当前规划管理工作中，调整控规已经习以为常。来一个项目，就要调
一次规划，由于每个项目都要求时间紧。于是项目一来，一看与控规不符，立马
开始调控规，因此控规调整的比例相当高。

2．2控规调整幅度大

控规调整幅度也相当大，有的甚至改变了总规强制性内容。如总规、控
规中的绿地，也为了城市经营需要，而调整为居住用地，用于房地产开发；为满
足所谓的招商引资需要，把住宅小区周边的规划居住用地调整为工业用地；地块

控规调整的思考与对策--
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的容积率、建筑限高等指标随意大幅度调整，容积率会由1.0调整到4.0.建筑限
高由24米调整到100米或更高等。

2．3控规调整的具体操作程序不健全、不规范。

《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》对控规调整的
程序作了原则性规定，但由于地方没有一个成文的具体调整程序。各地就随意的
开几个会、发几个文就把控规调整了。

2．4调整的主体混乱

对于不涉及具体经济利益的控规调整，大多由规划部门来承担。由于各
地的区一级政府具体负责城市建设，是主要的利益主体。规划局在利益协调中的
难度很大，矛盾较多，对于此类控规调整，规划局大多不愿承担相应工作。调整
控规多由区政府来操作，区政府愿意出钱出力，于是区政府向市政府打报告，市
政府再批转规划局，规划局再行文报告市政府，就这样在文来文往中，控规不知
不觉被调整了。

三、控规调整的原因

3．1控规编制阶段的原因

（1）对城市快速发展的规律把握不准确，导致规划工作中的预测缺乏依据；
规划编制与实施的时序存在差异，对地区发展的判断不准确。

（2）编制阶段研究重点出现偏差。在控规汇报时，偏重分区规划阶段的研
究和分析，对区域性分析研究内容太多，而对具体地块的引导、使用研究不够。
从而无法准确把握地块的定性和定量，控规内容经不起实践的检验。

（3）控规内容的刚性弹性把握的不好。规划成果照搬照抄的较多，而没
有认真研究，区别对待，刚弹性把握的不好，导致执行难度大，而产生调整。

（4）各种规划成果不衔接，无法操作

规划编制的主体很多，有的是规划部门，有的是相关的管理部门。即使
是规划部门也存在内部的不同的业务处室，侧重点有所不同，所以编制的成果五
花八门，大多没有与控规衔接。最后实施时相冲突，而产生调整控规。

3．2行政管理体制的原因。

控规编制由规划部门牵头，而其它相关规划由相关主管部门牵头，各部
门尽管隶属政府，但互不买帐。每次开协调会，各唱各的调或就是一路赞歌，导
致控规与其它规划之间的脱节越来越严重。

控规调整的思考与对策--
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客观上城市规划往往注重城市发展和建设，对土地的节约和保护考虑的
不够，国土部门，只负责保护土地、希望尽量少用土地，不顾城市发展的实际需
要，导致两个规划在编制与管理阶段互不协调、各自为政。地方政府统筹力度不
够，大多迁就强势一方，得过且过，非常不利于城市的发展。

3．3利益驱动

土地资源的紧缺、经济利益等方面的驱使，使得规划朝着经济利益方面调整；
通过用地功能的置换以达到土地利益最大化。特别在市场经济条件下，城市开发
主体日趋多元化，开发建设项目的具体情况趋于复