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政府和社会资本合作(PPP)模式--

政府和社会资本合作（PPP）模式

一、PPP模式概要

政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）
模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效
率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资

本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式通
常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大
部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理
投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监

管，以保证公共利益最大化。目前，最低的PPP项目投资约
1000万元，而投资额最高的项目为杭州地铁5、6号线一期

引入社会资本招商项目，项目总投资高达518.7亿元1。

PPP模式优点。①解决项目建设资金不足的问题，实现
降低项目建设和运营成本，并使成本相对可控。②公益性项

目2本身的收益不足以弥补建设和运营成本，可通过政府和社
会投资者以某种形式共同出资（政府提供前补贴/后补贴），
使其变成一个商业运作的项目（例如园林绿化、污水处理等
市政项目）。③提升政府管理效率，通过社会投资者专业化、
高效率的运作，可以为用户提供更优质的产品和服务。

1国家发改委PPP项目库数据。
2根据财政部和国务院办公厅两份文件中定义和列举，项目中没有收益来源的基建项目，也
即“非经营性项目”。
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国内PPP实践历程。如今被热议的PPP模式，实际上
只是十数年发展后的第三波热潮：90年代中后期，国家计委
（现发改委）推动了第一波热潮；2004年由建设部（现住建
部）推动了第二波热潮，达到高峰后于2009年结束。回顾
前两轮热潮，每次开始都起于地方政府财政紧张之时，结束
均为融资较为便利之日。比如第二波热潮的结束，正由于

2008年政府推出了四万亿投资计划。本轮PPP热潮是2013
年开始酝酿、2014年正式启动，预测将有十年左右的持续期。
2014年12月4日财政部发布《政府和社会资本合作模
式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），同时公布的还有

财政部确定的30个PPP示范项目名单。同日，国家发改委
发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及《政府
和社会资本合作项目通用合同指南》。

2014年12月，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心
正式获批成立，目前各省（市）的PPP中心也在连续成立。
2015年5月发展改革委在委门户网站开辟PPP项目库专栏，
公开发布PPP推介项目。

二、PPP的合作形式

PPP常见的几种合作形式。BOT方式（BuildOperate
Transfer，建设-经营-转让）：由项目公司负责基础设施项目

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的投融资、建造、经营和维护；在规定的特许期内，项目公
司拥有投资建造设施的所有权(但不是完整意义上的所有权)，
允许向设施的使用者收取适当的费用，并以此回收项目投融
资、建造、经营和维护的成本费用，偿还贷款。特许期限届
满后，将项目设施经营权无偿移交给政府。

BOO方式（BuildingOwningOperation，建设-拥有-运营）：
政府或企业赋予承包商特许权，可以建设特许经营项目，投
资、产权归属和运营责任同属承包商，利于管理，最终项目
的所有权不再交还给政府。例：迪森股份与湖北宜昌高新技

术产业开发区签署生物质供热项目框架协议，以BOO模式
在东山园区建设3*15t/h生物质成型燃料集中供热站，为园
区提供相当于12万蒸吨热量；中电环保在南京的污泥协同
焚烧处置项目。

TOT方式（TransferOperateTransfer，移交-经营-移交)）：
指当地政府或企业把已经建好投产运营的项目，有偿转让给
投资方经营，一次性从投资方获得资金，与投资方签订特许
经营协议，在协议期限内，投资方通过经营获得收益，协议
期满后，投资方再将该项目无偿移交给当地政府管理。例：

康达环保以9300万元，收购绥化一期污水处理TOT项目，
特许经营期限为30年。

“R+P”（Railway+Property）方式：①指政府将拟建地铁
项目的建设权、运营权与地铁周边的土地使用权同时授予铁

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路公司，由铁路公司将铁路与物业同步规划，同步建设。②
通过铁路建设使物业实现快速增值；通过物业发展为铁路带
来新的客流，实现“1+1>2”的协同效应。③以出售或出租优质
物业所创造的资本收益弥补铁路建设和运营成本，并取得合