刑法诉讼论公共利益视野下的权力制约.doc

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论公共利益视野下的权力制约
摘要：文章以公共利益为视角，在明晰公共权力特征的基础上，探究如何在公共管理中，有效地遏制公共利益视野下的权力滥用。
公共权力本应为公众利益服务，但权力的扩张性及腐败性使它可能为少数人甚至个人利益服务，正所谓"绝对的权力产生绝对的腐败"。为了尽可能在公共管理中避免腐败的发生，应该对公共利益下的权力行使进行有效规制。
一、公共利益视野下的公共权力特征
公共利益是公共权力产生的基础。公共权力产生于公共生活和公共利益的需要，公共利益是社会凝聚力之所在。可以说，离开了公共利益，社会将最终解体，公共权力也会因此而失去存在的基础。公共权力的本意就是为了公众的利益服务的，它具有公共性、腐蚀性和扩张性等特征。[1]
首先，公共权力的目的是保障公民的权利，这就决定了"公共性"是公共权力的基本特征。所谓公共权力的公共性是指公共权力是一种代表社会公共利益,以社会公众支持为基础,按照公共理性来运作,并以强制力来保障实施的管理社会公共事务的能力。[2]公共性是公共权力区别于私人权力的最明显的属性,也是公共权力的根本属性。公共权力为公众服务，是理所当然的，而打着"维护公共利益"的幌子"以权谋私"，则是公共权力的异化，即公共权力本应为人民服务的，却拿来满足一己私欲，违背了人民群众授予其公权力之本意。
其次，就权力的作用来看，它对掌握权力的人具有一定的腐蚀性。换句话说，权力具有极大的诱惑力;掌握和支配权力者，在行使公共权力过程中可能变公共权力为私有权力，为掌握权力者谋取私利。古往今来的政治家和思想家们始终致力于思考和解决权力的腐蚀性问题，这也是现今中国共产党以人为本、依法执政的过程中十分关注和必须解决的首要问题之一。
最后，就权力的运作过程来看，权力具有一定的扩张性，即权力往往被滥用。公共权力一旦产生，便有了相对的独立性，权力一旦与掌握权力的阶级、团体、个人相结合，就容易形成利益集团，而为了自身的利益，就有不断扩张权力的可能性。历史发展的事实证明，权力很少有不被滥用的情况，甚至在大多数情况下，都是被过分地滥用。这里的"滥用"，是指超越自己的管理职权，越权使用权力;或者听不进下级的批评建议，独断专行;或者想逃避监督，使权力为私利服务等等。
二、现状："公共利益"的概念模糊化
公共利益构成了公共权力行使的道德基础和伦理基础，但是对公共利益概念及范围的界定至今仍没有一个明确的、权威的论断。
现实生活中，公共利益概念的模糊和不确定性，往往成为政府滥用权力的一个借口，当政府行使的公共权力与相对方的私人利益发生冲突时，政府常以公共利益之名强行推行自己的意志。对私人权利造成极大伤害。
在我国，从法律实践看，公共利益概念在法领域中都有体现，如：2004年3月通过的《宪法修正案》第二十条规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"。《宪法》第十三条规定，"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿";《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定："国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回"。我国《民法通则》第七条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害国家利益或者社会公共利益。
上述宪法、法律和法规中最明显的词语就是"公共利益需要"，可是什么才是"公共利益需要"呢?现实生活中，我们没能对公共利益进行界定并对其具体化，导致一些行政机关为谋求自己的私利，打着维护"公共利益"的幌子，伤害公众的利益。如嘉禾事件、广东小谷围艺术村事件以及假借兴办大学城而肆意侵占农民耕地的河北廊坊大学城事件和著名的铁本事件等。这些事件有一个共同点，就是假借公共利益之名对财产权是基本权利之一这一事实肆意践踏。
公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，如果不严格限定，极易出现滥用现象，对公民的财产权等基本权利造成损害。如果任由这种行为发展下去，不仅公众合法利益得不到保护，亵渎了法律的尊严和公正而且还将严重影响政府形象，危及政府的合法性，引起社会更大的不安定，社会危害极大。因此，弄清公共利益的涵义，特性，进而通过建立一定的机制保障、维护真正的公共利益，是当前理论界和实践中迫切需要解决的一个问题。为了避免公共权力的滥用，我们应该界定并具体化公共利益，而不应该只是将公共利益当作一个很抽象的事物看待。
三、关于遏制公共利益视野下权力滥用的若干思考
权力的腐败、扩张等特性，使我们认识到若不加制约、控制，公共权力将不再维护广大民众的利益，相反民众的"公共利益"还会遭到迫害。公共权力本来应当为公众利益服务，但权力的扩张性及腐败