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以人为本”的新型城镇化发展思路
袁喜禄国家发改委规划司副司长
二O一三年十一月
大家好！非常感谢有机会和大家交流对城镇化问题的一些理解和看法。推进城镇化对我国经济社会发展具有全局意义的一个重大战略。城镇化不仅关系经济增长，也是关系未来结构转型战略性调整的一个重要载体。现在，各方面对城镇化也非常关注，无论是企业家还是地方政府都对城镇化寄予厚望。我们长期跟踪研究城镇化的发展问题，“十一五”开始编制城镇化相关规划，经过这么多年的发展，城镇化进程中已经存在一些新变化和新趋势，这将对城市发展和投资建设带来较大影响。由于今年年底中央会召开城市化的工作会议，在此我不介绍具体的城市化规划，而是介绍一些新的理解和认识，希望对下一步大家理解新型城市化的内涵提供一些帮助。
目前，这些新变化主要突出表现在以下五个方面：
一、推进城镇化的宏观经济背景发生了深刻的变化
金融危机之后，国内经济和世界经济都进入了增速放缓、结构转型的新发展时期。这与近十几年经济高增长的背景下推进城镇化大不一样。在这种背景下，有一个重要影响就是如何辩证认识城镇化与经济增长的关系。一方面要认识到城镇化是拉动经济增长的强大动力，另一方面也不能忽视未来城镇化也要受到经济增长放缓的约束。
全球经济危机之后，普遍认为中国经济还有长期向好发展的巨大潜力，一个重要动因就是中国工业化和城镇化的进程。斯蒂格利茨很早就说过，21世纪影响世界的两大事件，一个是美国高科技，另一个是中国城镇化。城镇化对经济增长的拉动作用是一个共识。虽然中国城镇化具有巨大的发展潜力，但是在宏观经济放缓背景的约束下，城镇化自身发展也要受到一些约束，对经济增长的带动作用也有一定限度。在总体经济放缓背景下推进城镇化，不仅要解决未来城镇化面临的问题，而且还有一个重要任务，就是要解决近十几年经济高增长阶段积累的很多结构性矛盾和问题。因此，今后推进城镇化面临的难度将更大。比如说就业问题，过去高增长阶段创造就业机会和空间更大。再比如农民工总量问题。在编制“十一五”城镇化发展规划时，我们认为城镇化是中国经济增长强大动力。当时有五六千万农民工跨地区打工，现在达到1.49亿，整个农民工两亿多，这是高增长遗留的问题。因此从这种背景来讲，今后城镇化不可能是爆发式的，而是一个积极、稳妥、渐进的过程。
另一方面，城镇化对经济的带动作用也是逐渐释放的过程。2012年中央工作会提出城镇化战略之后，很多地方调高城镇化的数值和指标，希望通过城镇化建设来带动新一轮经济增长。这把长期战略当成短期应急之举，忽视了城镇化的基本背景和内在规律，如果照这样发展下去就会脱离正常发展的轨道。
二、推动城镇化的动力机制面临新的转换
改革开放以来，工业化的快速推进是推动城镇化的主要动力。我国工业化的快速发展参与到整个全球化过程中，与中国作为全球世界工厂的这种分工格局地位密切相关。但是这些年我国没有顺势而为，丧失了推进城镇化的最好时机，造成了工业化与城镇化的脱节，或者说是工业化超前、人口城镇化滞后，形成了现在半城镇化的矛盾。因此，十八大报告特别强调工业化和城镇化的良性互动，要四化同步发展。这就是因为在全球化过程中，我国工业化更多是为欧美发达市场的消费群体提供服务，但是和国内城镇化没有形成良好的互动机制.
全球金融危机之后，整个世界经济的分工格局在调整，未来制造业生产能力过剩是一个全局性的问题。在需求不足、产能过剩的背景下，以往依赖出口、依赖工业和依赖投资带动经济增长的格局不可能持续。在工业化超前、人口城镇化滞后的背景下，依靠工业扩张推动城镇化也不可能持续。未来互动模式是要通过城镇化来消化庞大的过剩产能，才能形成投资与消费的良性循环。有专家提出，工业化创造供给，城镇化创造需求，只有人口城镇化才能化解工业化超前、城镇化滞后带来一系列的结构性偏差。所以今后城镇化发展将会从以往工业化拉动经济增长、带动城镇化的模式，转向通过城镇化来消化过剩产能、支撑经济增长。
虽然背景发生了变化，但很多地区发展还是采取原有发展路径和模式，还是通过工业大规模招商引资的模式，这就忽视了整个产能过剩的背景。今后城市经济发展创造就业机会是需要通过服务经济才能形成。
三、城市空间扩展的模式面临新的调整
这与工业化带动城镇化的基本动力相关。我国各类工业园区、开发区的兴起是快速支撑工业化进程的重要载体，也是城市空间扩展的重要载体。尽管这些年各类工业园区、开发区的发展在整个经济发展中发挥了重要作用，但是这种模式的无限扩大也带来很多隐患。比如说，在城市微观层面，城市功能布局不合理、城市经济难以健康发展，这是由于开发区模式和城市难以形成良性互动。整个开发区是工业为主，产业生态比较单一，基本上是生产功能区。这种空间上的隔离造成了开发区的一些死城，同时也带来了大量的往返运输。上海滨港新城是200平方公里的产业用地，