土地征用存在的问题及其对策思路.doc

土地征用存在的问题及其对策思路
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http://finance.sina.com.cn2006年05月08日18:28《中国发展观察》杂志

◎黄征学
随着我国工业化进程的加快，土地征用的规模也将越来越大。在此过程中，如果不能有效协调各利益主体的关系，必将导致大量的纠纷和矛盾，影响社会稳定。因此，深入分析土地征用过程中各种不良现象产生的成因，对于制定相关政策具有重要的意义。
一、土地征用存在的问题及成因
由于制度运行环境的变化，传统的征地制度越来越表现出了某种不适应性，从而引发了诸多的问题。限于篇幅，本文将只讨论土地征用过程中几个非常突出的问题，而对土地征用后引发的各类后遗症等问题则不予讨论。
(一)农用地无序征用的问题
尽管我国农用地资源已经十分稀缺，但是其无序征用的问题还是相当突出。以开发区土地征用为例，2003年国土资源部清查的开发区规划面积就达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，规划了近2万平方公里(3000万亩)土地，已经开发的仅占规划总面积的13.51%，近1.73万平方公里(2600万亩)土地闲置荒芜，占规划总面积的86.5%。农用地无序征用的现象非常严重，而造成这种现象的原因也是多方面的。
1.地方政府官员在利益驱动下有强烈的征地动机
以GDP、引资额和财政收入等经济指标对政府官员进行考评的制度安排，为地方政府官员单纯追求经济增长速度而不管经济增长质量和不计资源消耗的增长模式提供了诱因。在经济增长与资源的保护利用发生矛盾时，政府官员优先考虑经济增长。开发区土地滥用的现象之所以非常严重也是因为政府官员的这种激励结构而引起的。首先，在征用土地设立开发区的过程中，政府通过土地征用就可以获得一部分收益。据国家有关统计资料显示，在当前土地收益分配框架下，被征地的农民仅得5%-10%，村一级得25%-30%，政府得60%-70%，征地收益成为地方政府财政收入的重要来源。其次，征用土地设立开发区吸引企业定位，将促进本地区经济的更快增长，政府也能够获得更多的财政收入，政府官员也因此获得了更多的升迁机会。在这种激励结构的诱导下，开发区建设在前几年贪大求洋中被推到极至。在吸引企业定位的过程中，各地方又接受企业的不合理要求，纷纷压低地价，结果造成土地的粗放利用。第三，由于征地价格并非市场价格，而国家有关法律规定的价格可变区间比较大，这为征地过程中地方政府官员为自己谋取利益留下了空间。地方政府官员作为理性的经济人，在制度限定的框架内做出有利于自己的选择是十分自然的事，改变这种现象需要对相关制度进行重新安排。
2.对土地征用监管不力改变了各级政府对违法征地成本的预期
在土地征用中，越权批地，边报边批，未批先征，未批先用等情况较为普遍，其中国家和省级政府重点建设项目的这类问题最为突出。即使事后被查出，也只是通过补办征地手续为不合法的征地行为批上合法的“外衣”。2004年，全国只有193人因土地问题受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。1对土地征用监管不力，向各级政府传递了一个错误的信号，对违法征地的行为不仅没有起到警示的作用，反而助长了违法征地行为。
3.土地制度的不完善降低了对政府的外在约束
首先，不合理的农地产权制度安排弱化了对农地的保护。我国城乡土地产权存在二元结构的问题，相对于城市土地所有权，农村土地所有权呈现明显的弱势。这不仅表现在法律对集体土地所有权有许多限制，而且表现在集体土地被征用时政府和集体经济组织的地位不对等。在传统的征地制度下，政府将集体土地征用为国有土地时，往往采取“通牒”的方式，集体土地产权人除了被动接受政府的交易价格和补偿方式外，基本没有讨价还价的余地。由于缺乏法律对集体土地财产权的保护，引发了大量的行政权对财产权的侵犯和公权对私权的侵犯，以至弊端丛生。再者，将拥有承包权的农民排除在土地征用过程之外，改变了该过程中成本和收益的结构，对集体经济组织和基层政府都构成负向激励，导致他们热衷于农用地转用，以便从中渔利。其次，对“公共利益”界定的模糊性为地方政府征地提供了较大的自由裁量权。虽然《宪法》规定国家有权因公共利益征用土地，但没有法律和法规对公共利益做出明确的界定。因此，各级地方政府就拥有很大的自由度来决定公共利益的含义，政府的任何征地行为都可以冠之以“公共利益”，结果导致土地的滥用。
(二)侵害农民利益的问题
土地征用过程中侵害农民利益的问题主要表现在以下几方面：一是农民的土地被征用后收入水平下降。根据国家统计局2003年对2942个被征地农户的调查，耕地被征用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被征用后年人均纯