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浅析我国公共危机预警体系存在的问题及对策

摘要：近年来，我国各种危机事件呈现出逐渐上升的趋势，各种公共危机事
件不断发生，使各级政府认识到在以科学发展观为指导，全面建设和谐社会的背
景下，提升政府危机预警能力，迅速有效地处理危机是政府所面对的严峻考验和
必须解决的问题，因为公共危机预警应急能力是公共危机管理能力的基础，对危
机的控制和解决发挥决定性作用。

关键词：公共危机；预警；对策

在过去的60年里，我国政府始终重视对公共危机的管理，也逐步建立了自
己的危机预警、处理体系，并形成了一套较为有效的危机管理方法。1998年特
大洪涝灾害、2003年“非典”疫情、2005年松花江水污染、2008年冰雪灾害、汶
川大地震……我国政府已成功处理过不少公共危机，积累了许多处理公共危机的
经验，为进一步完善政府危机管理机制奠定了基础。在这一进程中，政府在公共
危机预警管理方面也进行了积极探索，并取得了不小的成绩，为成功进行公共危
机管理做出了很大贡献。但是公共危机预警对于我国来说还有很多不足和问题，
主要表现如下：

1.缺少处理重大突发事件的基本法律

面对突发的公共危机，为做到及时有效的应对，世界各国首先开展的工作就
是制定相关的法律，统一规定政府在处理危机事件中的职权和职责，确定依法对
抗紧急状态和危机情境的法治原则。目前，我国已经制定和颁布了一些应对危机
状态的法律和法规。如我国先后制定了《戒严法》、《防震减灾法》、《传染病防治
法》、《防洪法》和《消防法》等。但是，每一个单行的法律只能适用于一种紧急
状态，一旦紧急状态产生的原因复杂，或者是危机发展到多个领域，就很难有一
个统一的紧急状态下的法律规范作为政府公共危机管理的依据，很难协调政府不
同职能部门之间的运作。并且我国目前的这种针对某一特定的危机领域立法，有
可能存在立法的真空，形成某些领域发生危机处于紧急状态时还无法可依的情
况。2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，这是
一个强制性的国家行政法规，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文
件。同时，国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自
治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成。紧急状态法也已
被列入中国最高立法机构全国人大和国务院立法计划。

2.缺乏相应的宣传与教育，公众危机意识淡漠

危机事件实质上是对一国社会应对能力的综合考验。政府在危机事件管理中
所表现的处理水平与恢复能力，不仅来源于其法治化程度，也取决于政府对公众
的危机教育的重视程度。目前在我国危机管理建设过程中，出现了一种重政府应
急建设，轻全民危机教育和培养的倾向，这导致了整个社会的危机意识比较薄弱，
自救意识和应对能力较差。虽然我国公务人员的培训系统已经逐步开始重视危机
管理的内容，但整个社会的公民素质教育体系、危机意识和实际应对能力的训练
都十分匮乏，更无从谈及紧急状态下的心理防范、法律救助和心理援助。最近多
项对青少年学生进行的应急自救常识和逃生技巧情况的调查结果均显示，青少年
学生的应急自救能力令人担忧，这应当引起高度重视。

一方面，政府官员欠缺危机责任意识。按照惯例，官员本人直接犯有重大错
误才会被免职，而由于工作不力或在责权范围内出现重大问题而被免职的很少，
这将导致官员缺乏一种权力与责任对等的意识。在我国，现阶段以经济建设为中
心，而取决于政府官员的政绩也主要体现在经济增长和社会稳定这两个方面，这
使得一部分官员认为能保证经济增长和社会稳定就能仕途顺畅。因此，当发生重
大危机事件时，他们的第一反应是尽量封锁消息，淡化处理，没有引起足够的重
视。SARS危机的教训表明，疫情初期，某些政府责任部门和责任主体危机责任
意识的淡薄，造成了疫情大面积扩散和传播，对人民的生命健康造成了难以弥补
的损害。

另一方面，在和平稳定时期，人们往往缺乏危机意识，对能够引起公共危机
事件的诱因，征兆和隐患，或者可能导致大面积扩散趋势的个案，或造成事态失
控和发生战争的可能性缺乏敏感性，以致漠视星星之火而导致燎原之灾的危机事
件的发生。公民素质教育体系、公众的危机意识十分匮乏。公众缺乏海难、火灾，
传染病等危机发生时的自救能力和基本常识，更缺乏危机防范意识。可以说，没
有“危机意识”就是目前最大的“危机”。

3.信息管理系统不完备，技术手段落后

信息系统不完善。掌握足够的信息是正确决策的前提，虽然中国政府为支持
危机预警建立的信息机构很多，形成了比较完整的信息系统，但是这些信息渠道
在危机发生时可能会遭到破坏，造成信息失真，所以从满足政府危机决策的需要
来衡量，中国信息系统还存在不足，主要表现在：

①信息机构的管理体制不利于政府危机决策。中国的信息