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我国ppp项目融资模式的发展与对策

1我国PPP的现状

我国基础设施融资模式由早期的“国企制造加财政拨款”演变为现在的“混合制投资

加社会资金”模式，顺应了我国经济发展进入新常态的潮流。我国PPP模式虽于20世纪90

年代末开始在公路、水运和城市轨道交通建设中进行实践，但到目前为止，其在我国的发展

仍处于初级阶段。十八届三中全会指出基础设施建设和运营的改革方向，再度引起了我国的

PPP模式热潮。

2发展PPP项目融资模式的必要性分析

21顶层设计需要

国务院公布的《国家新型城镇化规划》明确地提出了一个时间表：到2020年，实现常

住人口城镇化率要达到60%，户籍人口城镇化率达到45%。[1]据相关机构预测，彼时我国

实现城镇化的目标带来的基础设施投资需求为42万亿元左右。整理国家统计局公布的从

2010年到2015年基础设施投资的数据及资金主要来源后如图1、图2所示。

22地方政府债务问题凸显

据统计，我国地方政府2015年的??务率接近90%，相对于2013年增长了3%以上，

紧逼政府债务率国际警戒线。地方政府债务的有效改革方向主要有：压缩基建投资、发展民

间PPP模式。就当前状况而言，后者将会是多赢的有效渠道。

23民间资本实力雄厚近年来，在国家经济的良好运行态势与国务院积极鼓励民间投资

的政策作用

下，民间投资占社会投资的比重呈持续上升趋势，详见下表。

24基于项目融资模式理论的PPP比较优势分析

在项目投资、融资、资金和信用保证结构四大板块中，项目融资结构作为项目融资的核

心内容，项目融资模式的选择在很大程度上决定了一个项目的成功与否。重要的项目融资模

式主要包括ABS模式和PPP模式等。[2]PPP模式在满足项目融资模式设计的基本原则：有

限追索的实现、项目风险的分担及融资成本的降低的基础上，因其独特的运作机制使其拥有

如下两个优势：一是私企能够在前期评估时参与确认，[3]专业评估师尽早将风险分配在整个

项目的生命周期中；二是私企参与基础设施项目的前期工作，有机会尽早与项目有关机构接

触，节约了投标费用，降低了成本。

3案例分析

1

31杭州湾跨海大桥案例分析

311项目概况

宁波市和嘉兴市两地政府分别按90%和10%比例承担总建设投资约35%的建设资金，

成立杭州湾大桥发展有限公司作为投资平台进行招标。中标股东享有30年期经营权，期满

交还政府。环驰集团等公司共同成立了慈溪建桥投资有限公司，共出资346亿元资本金。此

后，雅戈尔等17家民企先后加入到杭州湾大桥的股东名单中，民间资本一度占到了整个项

目的55%。

312项目失败的原因

(1)退出机制未完善。项目建设过程中，政府与投资方并未签订有牵制性的有效合同，

使得投资方之间缺少约束，投资企业随意撤资现象严重。截至2012年，三大国有股东所占

股份已经占到了总股本的85%，剩余民企所占股份中，最高的不超过26%，出现严重的资

本比例不协调。

(2)项目唯一性遭到破坏。在我国以往的PPP项目中，一些地方政府为了吸引更多的

投资，往往会通过不同的方式向投资方承诺该项目的唯一性。但杭州湾大桥开工不到两年时

间，绍兴杭州湾大桥便着手项目准备。另外，嘉绍大桥和钱江通道通车也导致杭州湾大桥项

目的唯一性遭到了严重的破坏。

(3)预期受益严重误判。《可行性报告》预测2010年该桥的车流量将会达到1800

万辆以上，但实际比预期少了近三成。严重的预期收益误判导致资金缺口极大，按30年预

定收费期限来看，极大可能无法回收本金。

32深圳大运中心案例分析

321项目概况

(1)项目背景。为合理地选聘大运中心的运营商，由政府牵头成立了选聘工作领导

小组，采取边考察边推介的方式，邀请业内专家和资深学者组成筛选团队，经科学的评判，

最后从众多投资方中选定佳兆业集团作为大运中心总运营商。

(2)项目公司与项目投资结构。深圳市龙岗区于2013年与佳兆业签订协议，规定佳兆业

对项目拥有40年的运营管理期，要求佳兆业在5年内完成不低于6亿元人民币的修建及配

套商业修建工程。[4]

322项目成功的原因

（1）地方政府职能明确，支持有力。地方政府切实履行其职能，以其最大化的专业程

2

度对总运营商与专业团队进行选择。

（2）建立运营绩效考核机制。项目的负责部门定期与不定期地对总运营商的工作绩效

进行评估，必要时对公众满意度进行科学的测评，从而将场馆运营成功达到双赢的目的。

（3）借鉴国内外经验，防范后患。综观国内外其他大型场馆的运营，若只依靠场馆的

租赁费，其日常维护费是入不敷出的。而相关部门则充分汲取经验，通过构建灵活的“商业―

场馆―片区”商区联动，有