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构建普惠型农村金融政策支持体系的思考

郭兴平
（中国农业银行博士后科研工作站，北京，100005）

内容提要：改革开放以来，我国以机构改革为主要内容的农村金融改革没能完全解决农村金融难题。近年来的农村金融理论研究和实践均表明，应从如何发挥农村金融功能的角度出发构建普惠的农村金融体系。由于农村经济本身的弱质性，构建普惠的农村金融体系需要构建系统的农村金融政策支持体系。本文在回顾我国农村金融改革成败得失的基础上，结合国外一些国家的成功经验，探讨了如何构建我国普惠型农村金融政策支持体系问题。
关键词：构建；普惠型；农村金融；政策支持体系

一、引言
由于农业的弱质性和农村居民的分散性，决定了在市场经济条件下，服务于农业和农户的农村金融成为了金融、经济领域的一大难题。党的十七届三中全会形成的《中共中央关于推进农村改革若干重大问题的决定》中提出，要“创新农村金融体制”，建立“资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”，做到“城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”。《决定》为深化农村金融改革指明了方向，即：必须加快建立普惠型的农村金融体系“普惠金融体系”的概念是从2005年被世界银行确定为小额信贷年以后逐渐提出来的，它的含义是指：“普惠型金融体系”是一个惠及所有人包括为最贫困群体提供金融服务的“包容性的金融体系”。国内对这一概念的理解是：满足所有需要金融服务的人，包括所有地区，穷人、富人等，所有需求的人都可以平等地享受金融服务，包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户（杜晓山，2006）。
。该体系的建立应使所有农户和农村经济主体均能够享受到包括贷款、存款、保险、汇款等现代金融服务，同时，该体系必须坚持商业化可持续运作（焦瑾璞，2009,208）。
普惠型农村金融体系的建立是新农村建设的必要条件，要建立这样的农村金融体系，各国成熟的经验是必须建立农村金融的扶持政策体系，从而吸引各方资金加大对农业产业的投入，实现以小搏大的政策效果。2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，提出了进一步完善普惠型农村金融政策支持体系的具体要求。因此，借鉴国际经验，建立适合我国国情的普惠型的农村金融政策支持体系，是破解农村金融难题的必由之路。
二、我国农村金融改革的简单回顾
（一）以机构改革为核心的农村金融改革
建国初期到改革开放的三十年，我国建立起了与当时以乡为单位的农业生产合作社集体经济基本适应的农村信用社体系，为社员和生产队办理存贷款。这种体制基本适应了当时农村生产生活的实际情况，对当时农村的社队经济发展起到了巨大的促进作用。但是1958年以后，农村信用社的发展受到了破坏，处于停滞状态（李扬，2009，36），农村社员储蓄占城乡储蓄存款的比重从1953年的0.8%，上升到1958年的36.4%%，之后这一比例一直下降，1964年跌破20%，到1979年基本保持这一比例（杨希天等，2002，150）。在此期间，中国农业银行作为农村金融的管理机构曾三次建立，但在计划经济“大一统”的金融体制下，最终没有建立起广泛的分支机构，又被三次撤并。
改革开放至1994年是我国农村金融的第二阶段，这一阶段农村改革的主要特征是以家庭联产承包责任制为主的政策创新，为农村经济的发展注入了活力；城市改革的主要特征是政策创新和巨大的资金支持。在这一阶段，我国银行业打破了“大一统”的格局，建立起多个专业银行机构共同为县域金融市场服务的格局。1979年农业银行得到了恢复成立，并按照行政区划设立中央、省、地、县分支机构，并将农村营业所和农业信用社作为其基层机构。1980至1993年，农村社会总产值增加12.3倍，年平均增长速度22.1%，而农业银行和信用社各项存款增加18.7倍，年均增长速度为25.7%；各项贷款增加了15.6倍，年均增长速度为24.1%资料来源：国家统计局：《中国农村统计年鉴》（1989-1994各年），中国统计出版社；苏宁：《中国金融统计1949-2005》，中国金融出版社2007年版。
，农村信贷服务在这一时期基本能够适应农村经济发展的需要。
1994年，我国步入农村金融体系商业化改革的轨道，农村政策性金融从商业性金融中分离出来，专门从事粮棉油储备和农副产品合同收购等政策性农村金融业务；农村信用社与农业银行脱钩，改革取向先是合作性金融组织，后是商业性金融组织。在从专业银行体制转向商业银行体制的过程中，各国有商业银行大量收缩县以下机构，农村信用社商业化运作，使得农村金融对县域以下农村金融市场的服务逐步萎缩。
从对农村金融改革过程的简单回顾来看，农村金融改革是在市场经济体制逐步确立的过程中，以整个金融体系