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城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，
将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城
镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称
项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土
地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约
集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
城乡建设用地增减挂钩试点管理办法
二〇〇八年六月二十七日中华人民共和国国土资源部国土资发【2008】
138号发布第一条为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工
作，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28
号）的规定，制定本办法。
第二条本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据
土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆
旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆
旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在
保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，
提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
第三条挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障
农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，
以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体遵循以下原则：
（一）以规划统筹试点工作，引导城乡用地结构调整和布局优化，推
进土地节约集约利用，促进城乡协调发展。
（二）以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模，调控实施进度，考
核计划目标；
（三）以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审
批、考核和管理，确保项目区实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，
建设用地总量不突破原有规模；
（四）因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步
实施；
（五）尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益；
（六）以城带乡、以工促农，通过挂钩试点工作，改善农民生产、生
活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。
第四条国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模调控和
监督检查；试点省（区、市）省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总

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体部署和组织管理；试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作
的具体组织实施。
挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同配合，
共同推进。
第五条挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主
体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考虑城乡结合
部地区；项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让
基本农田；
项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复
垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。
项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于
建设占用耕地占补平衡。
第六条挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（以下简称
挂钩周转指标）进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规
模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为年度新增建设
用地计划指标使用。
挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，
面积不得少于下达的挂钩周转指标。
第七条挂钩试点市、县应当开展专项调查，查清试点地区土地利用现
状、权属、等级，分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用
地需求，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。
第八条挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制
挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规模布局，做好与城市、村
镇规划等的衔接。
第九条挂钩试点县（区、市）应依据专项调查和挂钩试点专项规划，
编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的
规模、范围和布局，合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被
拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留
空间。
项目区实施规划内容主要包括农村建设用地整理复垦潜力分析，项目
区规模与范围，土地利用结构调整等情况；项目区实施时序，周转指标规
模及使用、归还计划；拆旧区整理复垦和安置补偿方案；资金预算与筹措
等，以及项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。
第十条挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展
试点工作。
省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂
钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方
案进行审查，并批准挂钩试点省份。

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经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、
县国土资源部门编制项