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农业面源污染控制的政策思考

随着工业污染减排成就的日益显著，农业面源污染将逐步成为影响水质的最重要因素。虽然国家对农业面源污染十分重视，但农业面源污染的治理没有达到预期效果。中国的农业面源污染无论从管理战略还是制度建设上都长期被忽视，在中国主流的环境政策、与水环境保护相关的法律中，缺乏对农村环境保护的关注。尽管近年来国家采取了一些措施用于农村环境治理，但这些措施一方面本身杯水车薪，另一方面尚未完全制度化。
农业面源污染治理的政策环境
农业发展部门和环境保护部门是中国农业面源污染控制的两大主体，两个部门的政策共同形成农业面源污染控制的政策环境。
农业政策在污染控制上的失灵
自2004年以来中央连续6年将“1号文件”聚焦在“三农”问题上，其中最核心的目标就是保证农民增收和粮食增产，所有的农业发展政策、涉农政策都应当服务或服从于这个目标。以增产增收为目标、以补贴为主要手段的农业发展政策在污染控制上存在着失灵，但是这种制度安排在一定时期内却具有合理性。
为了实现增产和增收目标，在短期难以改变耕作技术的条件下，化肥的大量投入则不可避免。中国政府通过化肥限价政策（2009年已撤消）和农资补贴政策从供给和需求两个方面都对农民使用化肥给予了激励。尽管对于这些补贴是否具有直接影响农民化肥使用量的作用仍然存在较多争论，而且补贴发放的方式也不是直接针对化肥的使用量，而是与其他农用原料一起按照种植面积进行发放。但实际数据表明，近年来我国粮食产量的上升伴随着更大幅度的化肥用量的上升。
在政策的激励下，农民倾向于大量使用化肥，而疏于精耕细作。在河南省进行了一项关于农业面源污染的农户调查，调查地区主要作物冬季为小麦，夏季为玉米。在回收的885份问卷中，12.2%的农户全部施用化肥，74.6%的农户主要施用化肥使用少部分农家肥，只有7%左右的农户以有机肥为主要肥料；在此化肥结构的基础上，农户平均亩施化肥70.4公斤，约合1050千克/公顷，远远高于全国平均水平。61.6%的农户认为影响其化肥施用量的首要因素是化肥价格，也就是说农民普遍认为化肥价格偏低。缺乏对化肥施用技术的指导，也使得化肥利用效率极低，调查中只有2.4%的农户经常接受农药化肥施用的指导，22.4%偶尔接受，其余超过75%几乎没有接受过指导。
主要发达国家经验总结
农业面源污染在发达国家早已经受到重视，如美国环保署（EPA）在2000年就宣布农业面源已经成为水污染的头号“贡献者”，但是由于其分散性的特点导致监测和治理的成本极高，欧美发达国家在农业面源的控制上仍然步履维艰。欧洲国家主要通过环境税、化肥税、养分施用标准等手段限制农民的化肥和农药使用量，美国则采用基于自愿和奖励的最佳管理措施。
挪威1988年开始实行化肥税收政策，最初的政策目标是为其他政策的实施筹集经费，后来转变为支持环境友好的行为。尽管由于1988年北海蓝藻爆发事件促使税率提高到化肥价格的8%，1991年又提高到20%，但是仍然被认为不足以对化肥使用行为产生重大影响，甚至有学者认为只有税率达到化肥价格的100%-300%才有可能有实质性的作用，且化肥税已经对挪威的农业出口贸易产生了较大的负面影响。该项政策在2000年被废止。
丹麦自1998年引入氮税，对于任何氮含量超过2%的肥料征收0.67€/kgN的税，该税率一直未变。该税率虽然相比匈牙利的高得多，但是丹麦的税收减免非常普遍，例如：只要年营业额超过2700欧元的农户就可以免税；其他用户只要年使用肥料超过2000kg也可以免税；对于年用肥量不超过2000kg的用户，只要每年缴纳的税金超过135欧元，也将得到部分返还。因此，该项税收对于农民没有实质上的约束，主要是针对家庭少量的肥料使用行为，例如花园的施肥，对于环境质量的改善几乎没有贡献。
匈牙利1986年开始实施化肥税，最初的税率是：0.25€/kgN，0.15€/kgP（€为欧元符号，1999年之前各国以本国货币计税率，本文统一转化成欧元）。该税率逐年增长，直到1994年该国加入欧盟而被废除。该税收实施以来肥料的使用量约以3%的速度逐年下降，但相应的是化肥的价格以约10%的速度上涨，较大地增加了农民的成产成本。尽管如此，研究表明，该政策对于环境质量改善的直接效果仍然非常有限，并且化肥上涨的成本被没有能力转变为有机农户的粮农所承担，对于化肥公司基本没有影响。
荷兰是欧洲化学养分投入最多的国家，从1998年开始使用MINAS(MineralAccountingSystem)系统控制化肥的使用。该系统本质上是一个养分标准，其控制对象不是氮、磷等养分的投入，而是养分的剩余（或流失）。在这个系统之下，每个农民的养分投入和产出情况都被记录下来，如果其养分剩余（或流失）在规定的标准之内，则无需交税，如果超出标准，则需要缴纳较高的税（表1）。随