工程质量监督机构监督执法工作所面临的尴尬与对策探讨.doc

工程质量监督机构监督执法工作所面临的主要问题与对策探讨
通化市建设工程质量监督站
孟令军
摘要：本文分析了当前工程质量监督机构开展执法工作所面临的主要问题，并就如何解决这些问题提出了可行性的建议。

工程质量监督是工程质量监督机构根据国家法律、法规和工程建设强制性标准，对工程建设责任主体和有关机构履行质量责任的行为以及工程实体质量进行监督检查，以维护公众利益的行政执法行为，工程质量监督是我国工程质量管理体系的一项基本制度，是贯彻落实国家建设工程质量法律、法规的重要手段，党和国家历来十分重视建设工程质量安全管理，但由于历史、经济和法规等方面的原因，目前，工程质量监督执法工作仍面临许多问题，而具体实施工程质量监督执法工作的工程质量监督机构所面临的尴尬和困惑更是难以言表，本人对此深有感触。现将工程质量监督机构监督执法工作存在的主要问题简述如下，并就此提出自己的一点见解，已引起同行的关注和思考。
工程质量监督机构体制建设的问题
首先，工程质量监督机构监督执法是委托执法（建设行政主管部门委托），没有处罚权。
根据《行政处罚法》和《建设工程质量管理条例》的规定，工程质量监督机构没有处罚权。目前在工程质量监督执法工作中，工程质量监督机构的权限只是受理、调查、取证，并提出处罚建议，然后上报建设行政主管部门，其立案和处罚的审批权在建设行政主管部门，即到底是否立案、怎么处罚都需要建设行政主管部门确定。可以说权在建设行政主管部门，而具体监督执法的人员却在工程质量监督机构。如果处理重大案件要这样做还说得过去，而日常事务都必须走这个程序实在是难以运转。在行政执法中这样设置机构显然存在弊端，这违背了管理学上权责必须一致的机构设置基本原则。故两个机构之间的矛盾自然难以避免。于是就会产生非常没有必要的内耗，增加了行政管理成本。而这种内耗并不是哪个人或哪个地方造成的，而是机构设置不合理所造成的。其次，工程质量监督人员常到工地监督工程质量，能及时发现工程质量违法、违规行为和质量缺陷，但他们连最轻微的处罚权都没有。处罚一个违法、违规问题，就要进行繁琐的请示、报告。这样势必削了监督执法力度，由于这个原因，《建设工程质量管理条例》出台以来，质量方面的处罚案例很少，严重影响了打击建筑领域违法、违规问题的力度。
经费投入严重不足的问题
足够的经费保障，是工程质量监督执法工作顺利开展的基础，政府的投入是工程质量监督机构经费来源的惟一途径，国家为了强化工程质量监管，2009年1月1日起取消工程质量监督收费，监督执法工作经费纳入同级财政预算安排支出，由于经费不足工程质量监机构的建设遇到了较大的困难。据不完全统计，目前全国约有50％的监督机构已基本落实财政拨款。（一部分监督机构实现了参公管理、一部分全额拨款事业单位）但是由于种种原因，仍有部分地区没有落实工作经费，已严重影响到监督执法工作的正常开展。工程质量监执法工作大部分在施工现场，车辆和设备的保养使用、质量监督人员再教育等费用均需较大的开支，但财政安排给工程质量监督机构的办公经费与一般的行政事业单位相同，过少的办公经费难以保证工程质量监督机构正常运行。
工程质量监督执法中遭遇的尴尬
主要表现在两个方面，一是纵向横向的工程质量监督执法没有形成合力，由于国家对工程质量监督执法没有实行垂直管理，所以，各级工程质量监督机构划地为王，各自为政，政令也难以畅通，上级要求做的，下级也应付了事，因为上级对下级没有人、财、物的控制权，所以上级对下级的制约也就没有力度，这样，直接影响了工程质量监督执法的效率。二是行政干预，对工程质量监督执法的干扰大。首先是各级政府的保护伞的干预，如，某一园区不能进，某一引资企业不能处罚等等，往往以保护经济发展环境来削弱工程质量监督执法。其次是行政部门的说情风或行政指示干扰执法，尤其是建设市场的违法案件，一味强调以规范为主，不要处罚等等。往往是辛辛苦苦立的案，建设行政主管部门领导的一个电话、一张纸条、一句话就可以将建设行政处罚全部撤销，人治大于法治的现象时有发生，令工程质量监督执法左右为难，举步维艰，十分尴尬。
无法充分体现政府工程质量监督的行政执法属性
由于目前具体实施工程质量监督管理的工程质量监督机构是委托执法（建设行政主管部门委托），没有执法地位和行政处罚权限，建设行政主管部门与工程质量监督机构的关系，本人体会是好像交通警察与交通协管员的关系，只有建议权，没有决定权。无法有效行使国家的工程质量监督执法职能，所以很难有效体现政府工程质量监督的行政执法属性。
五、目前的工程质量监督执法方式无法适应现行的建设市场形势
一直以来，工程质量机构通过阶段性的施工质量监督检查等方式对建设工程进行施工质量监督管理，重点监督的是物的不良状态，而对各责任主体质量管理责任制落实的监督一般仅停留在对企业质量管理资料的抽查上，真正对人