行政诉讼诉权问题研究.doc

行政诉讼中原告主体资格的认定标准
扬州市广陵区法院池仲旺韩凯
原告主体资格问题并非为行政诉讼所特有，但在行政诉讼中显得尤为重要，因为与其他诉讼不同，我国行政诉讼实行的是全面审查原则，法院的审查范围不受原告诉讼请求的限制。原告主体资格相当于一道诉讼门槛，跨过门槛后，即使行政机关没有侵犯原告的任何合法权益，只要被诉行政行为确有违法之处就应该判决被告败诉。对原告来说，证明自己具有原告主体资格是其主要任务，实体上的问题完全可以交给被告证明和法院依职权判断。对被告来说，原告主体资格是第一道“防线”，对行为不完全合法，存在败诉风险的行政机关，它也可能是唯一的一道防线。因此，原告主体资格问题常常是当事人双方争议的焦点。
实践中审判人员往往个案掌握，未能形成系统化的认识和统一的处理标准，有时会随着实体争议复杂程度和当事人的个别因素而或宽或严，极大地损害了法律的公正性和权威性。
我国行政诉讼法对这个问题的规定比较原则。《行政诉讼法》第四十一条规定：“……原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……起诉有事实根据……”最高院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第十三条列举了常见的具有原告主体资格几种情况。
根据上述规定和行政审判实际状况，本文认为行政诉讼的原告应当定义为“认为其合法权益收到具体行政行为侵犯而诉至法院，并且实际上其合法权益确实受到具体行政行为直接的和实际影响的公民、法人或其他组织”。在这里，我们把“法律上的利害关系”解释为“权利义务受到直接和实际的影响”。
行政诉讼中，常见的原告有两类：行政相对人和其他利害关系人。行政相对人是指具体行政行为所直接针对的人，也就是行政行为确立的权利义务的直接承担者。行政处罚的被处罚人、行政许可的被许可人、行政转移登记的前手和后手都是行政相对人。一般认为，行政行为相对人具有当然的原告主体资格。
值得注意的是有人认为在车辆登记中，前手在买卖合同履行后，对车辆已丧失所有权，因此其对车辆转移登记不享有诉权。我们认为这种观点是不正确的，前手虽已丧失所有权，但其作为转移登记的一方相对人，如转移登记事项记载不正确可能对其权利义务产生重大影响，因此应当赋予其通过行政诉讼救济的权利。
具体行政行为的相对人的原告主体资格是比较容易认定的，法律上争议比较大的是其他利害关系人的原告主体资格的认定。对此法院应确立以下的审查标准：
1、当事人具有某种合法权益。《行政诉讼法》第十一条对行政诉讼受案范围的规定中就对这些权益作了大致的概括和分类。但这种合法权益决不仅限于《行政诉讼法》第十一条规定的内容，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条就用列举的方式规定了当事人的相邻权、公平竞争权、加害人的要求处理权等等。这种列举是一种不完全列举，只要是法律明文规定保护的权利受到具体行政行为影响时，当事人都有原告主体资格。权利不为法律所承认的，如主张房屋“风水”受到影响的相邻人、财产的非法占有人等不能享有诉权。权利处于待定状态的也不能享有诉权，应告知起诉人先确认其权后再行起诉。
行政诉讼中保护的当事人的权利是否仅为“人身权、财产权”？从立法上看，我国对于非人身权、财产权（如政治权利、受教育权利等）采取了模糊排除的方法，对涉及非人身权、财产权的具体行政行为，既未列入行政案件受案范围，也未排除。但在实践中，法官通过灵活解释法律，事实上已将涉及公民非人身权、财产权的行政行为部分纳入行政诉讼受案范围。如相应行政行为属于行政处罚、行政强制措施、行政许可等，法官即可不考虑该行为涉及公民何种权利：是人身权、财产权还是政治权利、受教育权利等，而直接依《行政诉讼法》第11条列举的七项规定予以受理1、见姜明安：《行政诉讼法》，法律出版社，2007年3月第2版
。
实践中还应把这种合法权益和公共利益区分开来。当事人享有的合法权益，无论是共有权、使用权、还是相邻权都是起诉人独自享有的，当事人可以自由地行使或处分该项权利，自然也可以独立地向法院寻求司法救济。但涉及公共利益的权利则不然，它是社会公众作为一个整体享有的权益，只能由有资格代表公共利益的人提起诉讼，在我国公益诉讼建立以前，个人不具有原告主体资格。南京市规划局曾经许可在紫金山天文台上新建建筑，有市民就以“景观权”受到侵犯为由将南京市规划局告上法庭，最后法院以“没有原告主体资格”驳回起诉，正是基于这个理由。
2、当事人的这种权益确实受到了具体行政行为的影响。此种影响可以是有利的影响，也可以是不利的影响2、见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社，2000年5月版
，也就是说当事人的合法权益受到影响即有资格提起诉讼，而无需达到“