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我国食品安全监管体制研究.pdf

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专题研讨 食品安全法研究 我国食品安全监管体制研究 ──兼评我国《食品安全法》 肖艳辉刘亮 【摘要】我国食品安全监管的主要问题表现为行政监管组织法体系不健全、监管主体过多、行政监 管权分配不合理以及对监管主体缺乏有力的责任约束机制。2009年2月通过的《食品安全法》并没有改变 分段监管的模式，食品安全委员会权限设置不明确，影响监管力度。结合我国国情，要完善安全监管行政组 织法体系、推行渐进式统一模式，将各个环节的监管职权逐步整合于食品药品监督管理局，加大食品安全委 员会的职权，增强其协调权威性，并不断加强监管机构的监管责任，建立权责一致的行政和司法责任追究制 度。 【关键词】食品安全监管体制监管责任 一、前言 2009年6月1日，我国《食品安全法》正式实施。《食品安全法》的出台具有里程碑的意 义，它对我国目前存在的许多食品安全问题进行了规定，包括整合食品标准、废除免检制 度、确立惩罚性赔偿制度、建立食品安全委员会等等，这对改善食品安全现状有着积极意 义。但遗憾的是，由于涉及到部门利益和大部制改革，《食品安全法》并没有对我国食品安全 的中心环节———安全监管体制做出突破，我国食品安全监管的行政组织法体系仍然不健 全，监管部门的责任设置也不完备，食品安全监管仍然任重而道远。 关于食品安全监管体制，学界意见纷呈。总体而言，可以分为两种模式，即集中管理模 式和分段监督管理模式。持“集中管理模式”的观点认为，由一个部门来负责全程的监管，可 作者简介：肖艳辉，湖南大学法学院副教授； 刘亮，湖南大学法学院硕士研究生。 ·1· 《太平洋学报》2009年第11期 以避免多头监管造成的监管不力［1］。持＂继续沿用分段管理模式＂的观点认为，它可以充分利 用现有资源，并在现有的基础上建立一个高效和权威的协调机制以提高监管效率、降低行 政成本，彻底改变目前相关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱的局面［2］。还 有学者从监管体制的完善必须考虑体制现状及社会承受力着手，认为应分别从宏观、中观、 微观着眼，进行纵向和横向的职权配置，形成统分结合基础上的相对统一，以分为主基础上 的适度协调，以统为主基础上的力量集中模式［3］。还有学者推荐和介绍FAO/WHO秘书处编 写的介于“多部门监管”与“单一部门监管”之间的第三种模式，即“综合食品监管体系”。这 种监管体系要求建立一个独立的食品监控机关，负责制定战略政策，制定食品安全标准和 行政法规以协调食品监管活动［4］。 在食品安全监管主体及责任设置问题上，学界普遍认为监管部门的监管失职、监管不 力是造成食品安全事故频发的重要原因之一［5］。在对生产经营和食品监管部门的责任确定 和食品安全问题责任人的处罚力度方面，当前的《食品安全法》明确了生产经营者作为第一 责任人，并规定了惩罚性赔偿，受害人最多可以要求责任人支付价款10-20倍的赔偿金。可 见，生产经营者的责任越来越重，但监管主体的责任却有减弱的趋势。有学者认为《食品安 全法》并未明确规定监管部门的责任，监管主体失职或者监管不作为时应承担怎样的责任， 在法律责任的规定中也未见对应条款。建议食品监管部门在监管失职或行政不作为造成损 失时应该实行国家赔偿［6］。有学者认为在食品安全出现问题时，既要追究生产经营者的法律 责任，也要追究相关监管部门及有关工作人员不作为时的法律责任［7］。但也有学者提出对监 管主体的责任设置过重反而不利于食品安全监管，认为对监管部门责任追究过甚会导致监 管部门为了躲避责任而出现瞒报、缓报、谎报等情况，不利于对事故的及时处理和控制。［8］很 明显，学界的一些建议并没有结合我国行政部门的地位和布局来进行制度设计，一味要求 通过合并建立独立统一的监管机关脱离了国情。如何结合现实研究食品安全监管体制，具 有迫切的现实意义和理论意义。 二、我国食品安全监管体制现状 一直以来，我国食品安全监管体制都是沿用分段监管模式，将产品从农田到餐桌分为 几个环节，由几个部门分别实施监管。经过一系列的机构改革［9］和《食品安全法》颁布之后， ［1］郑风田、胡文静：《从多头监管到一个部门说话：我国食品安全监管体制急待重塑》，《中国行政管理》2005 年第12期。 ［2］王红卫：《谈我国食品安全法律与监管体系的营造和完善》，《河南工业大学学报》2006年第3期。 ［3］李长健、江晓华：《行政法视野下的我国食品安全监管问题研究》，《西华大学》2006年第3期。 ［4］马聪：《从一般预防理论看<中华人民共和国食品安全法（草案）>》，《河北法学》2008年第10期。 ［5］杨辉：《完善食品监管执法体系的几点思考》，《中国卫生法制》2007年第15期;冉翚：《我国食品安全危 机成因与对策的法学思考》，《西南民族大学学报》（人文社科版)2