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统筹城乡发展中的土地制度改革——个案研究
土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。由于《农村土地承包法》使所有权在国家、集体和农户之间发生分割,同时,政治权力结构又使乡村干部成为土地所有权的人格化主体,这样,农民的土地财产权就不完整,进而导致农民利益的大量流失。因此,进行农村土地制度改革势在必行。
城乡统筹中遇到的所有问题几乎都和土地制度有关。十六大提出统筹城乡发展，开启了破除城乡二元体制的历史进程。十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，加快形成城乡经济社会发展的一体化新格局。
在统筹城乡发展过程中，土地问题是核心问题之一。实行最严格的耕地保护和节约用地制度，深化土地使用制度改革，维护土地所有者和使用者合法权益，促进城乡统筹发展，是党中央、国务院的重大决策。
这是为什么呢？第一，土地作为自然要素，为工业化、城镇化和农业现代化提供了资源保障。第二，土地作为经济要素，为经济社会发展提供了资产、资本支撑。第三，土地作为社会要素，为社会基本制度和社会管理提供了重要社会组织支撑。第四，土地作为生态要素，是生态保护与建设的重要组成部分。因此，土地是资源、资产、资本的综合体，具有自然、经济、社会和生态等多种属性，是推进工业化城镇化和农业现代化发展的重要基础，是统筹城乡发展的重要载体，也是促进城乡和谐稳定的重要保障。
透过下面的个案，或许会更加深刻地体会到土地制度改革必须统筹城乡发展的重要性和迫切需要。
案例一：上海市曾制定了宏伟的保障房建设目标，但因形势变化很快，实际执行效果大打折扣，一度鼓舞人心的“两个1000万工程”悄然刹车。在全国保障房建设提速之后，上海决定跟进，花费两年时间完成了制度设计，并于去年底开始实施经济适用房试点。在保障房建设艰难推进期间，土地拍卖的槌子震天发响，商品房价格记录不断刷新。全国很多城市早已启动了经济适用房建设，同时经济适用房制度在全国普遍存在诸多问题，比如：权力寻租、富人抢食、政府部门从中浑水摸鱼等，二三线城市尤其突出。上海终于在2009年底开始在闵行、徐汇两区试点经济适用房。
经过将近两年的等待，上海的刘先生等来了机会。2月的一个周末，他专程赶到松江泗泾镇考察新凯家园小区，那是一个已进入试点的经济适用房项目。
已近而立之年的刘先生尚未成家，在一家物业公司上班，每月收入不到3000元，除去租房、日常开销已所剩不多，买房对他来说曾是非常遥远的梦想。“我半年的工资也买不起一个平方米的房子，买房对我来说比登天还难。”他说。
不过刘先生的心里曾经燃起过住房梦。那是在2005年春，他了解到上海市将推出“两个1000万工程”，即1000万平方米的配套商品房、1000万平方米中低价房，“如果当时开始建设中低价房，我还是有机会申请得到的。”刘先生说。但这个工程最终并未实现。
案例一分析：农村集体建设用地使用权市场化将统筹远郊城镇化和城区住房困境，避免上海市政府的“公租房”和“经济适用房”的困扰，是平衡上海城市房地产价格快速上升的有效措施；上海远郊先进制造业和高新技术产业发展，必然需要大量的外来科技、高学历人员以及普通工人，科学规划农村集体建设用地富余部分用于市场化开发公共配套完好、价格合理的社区，可以吸引部分年轻外来人口和部分城市人口到远郊来购房置业，实现“产居融合”的低碳生活模式，这样既能够进一步增加农民的收益，又可以在一定程度上平衡房价持续上涨的压力；同时，有条件的农村居民也可以自由选择到城市择业和居住，有效实现了城乡统筹发展。
案例二：亭旁镇位于三门县城西边，是三门县中西部的中心集镇，素有“八山半水分半田”之称。而亭旁镇上卢村村民告诉采访的记者，村里的所有土地几乎被征完了，以火车站广场配套建设项目为由被征的66.0465亩集体土地，全部是村里的基本农田。被征地现在杂草丛生，整片区域除了东一堆西一堆的大石块，就是众多大大小小的坑塘，基本上已无法进行耕种。烈日下，有几位老农在石堆中间开垦，说是想种点番薯土豆之类的。“荒着怪可惜的，要知道这里以前可都是水稻田，是我们村里最好的田，差不多每家都有一块口粮田在这里。你看看现在都成什么样子了啊，真造孽啊！”看着这一大片荒芜，老人们满目辛酸。
据村民反映，上卢村有130户人家，耕地140亩，但现在全村土地基本都被征用了，仅剩下20来亩土地却要养活全村700多人，如何活下去成了上卢村人最大的难题。
案例二分析：三门县非法征地事件可以看出，耕地总量动态平衡政策主要存在以下五个方面的问题：1、不具备实际意义的补充耕地；2、无法落实到地块的补充耕地；3、难以耕种的补充耕地；4、较少考虑生态平衡；5、空间和时间上的不平衡。耕地总量动态平衡政策出现问题的原因，既有政策本身的局限：注重耕地数量的平衡，缺